依法治国与坚持党的领导

云南省委党校法学教研部 安树昆

内容提要：实施依法治国的方略离不开党的领导，这是我国国情所决定的，也为我国的民主、法治建设的实践所证明。党对法治建设的领导，就是要领导和支持人民掌握管理国家的权力，实现执政为民的宗旨和目标。但目前党领导实现依法治国基本方略的过程中，还存在一些不适应法治国家目标要求的问题，因此，必须进一步加强和改善党对法治建设的领导。要转变“党大于法”等观念，树立党应受宪法和法律约束和制约意识;要健全法律和制度，确保党“在宪法和法律范围内活动”;要正确处理党的权威和国家权力的关系，真正实现党政职能分开;要加强监督，将党置于人民和国家权力的监督之下，实现党的组织和国家机关的双向监督。

关键词：依法治国 党的领导

（一）现代国家的政治，在一定意义上说就是政党政治。但政党领导与法治建设的关系和作用，我们国家与西方国家有很大的不同。在西方，法治社会形成于政党政治产生之前，其政党组织结构呈现一种松散状态，对整个社会的政治、经济生活的作用有限。由于这些原因，西方政党政治对其法治生活的形成和发展没有显著的影响。我国步入近代社会不象西方那样主要靠社会内部矛盾的演化发展，而是在外来文化的冲击下传统进程被突然打破的结果。我国与西方国家所不同，历史证明，是人民选择了中国共产党作为执政党带领自己争得民主，走上社会主义道路的，中国共产党是中国特色社会主义的领导核心。“我们人民的团结，社会的安定，民主的发展，国家的统一，都要靠党的领导”。[1]因而，要实现依法治国的基本方略，要建设社会主义法治国家，也离不开共产党的领导。

在中国共产党的领导下，我国人民才争取到了当家作主的民主的权力，并将其制度化、法律化的。这是谁也否认不了的事实。早在革命根据地的人民政权建设中，党就高度重视建设民主制度和法律制度，抗日战争时期就已经设计出人民共和国的政体蓝图。建国初期，党取得了执政地位，领导人民实现了国家的独立，在人民民主政治意识和参与政治生活的热情得到空前的释放前提下，以人民代表大会为核心的社会主义民主和法治建设的总体框架初步形成。但党在领导法治建设的道路上，也走过了较多的弯路，从1957年到“十年动乱”期间，党的建设遭到了严重的破坏，法治建设也跌入深深的谷底。十一届三中全会以后，共产党在认识到社会主义的根本任务是发展生产力的同时，民主与法治建设作为社会主义建设的一个重要内容被高度重视和肯定。在邓小平民主与法制思想的指导下，党在处理党、国家和人民的关系上，确立了党必须在宪法和法律范围内活动的基本原则;明确了党的各级组织和党员特别是党的高级领导人必须受制度化、法律化的民主约束的要求;提出了法律和制度绝不可以因领导人的看法和注意力的改变而改变的法治要求。在此基础上，我国的民主法治建设得到了空前的发展。

以江泽民同志为核心的党中央在以邓小平理论的指导下，在新的历史时期，审时度势地提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标，党的“十五大”将“依法治国，建设社会主义法治国家”作为我国的治国方略和加强民主法治建设的主要任务确定下来。党的“十六大”在对“十五大”认识进一步深刻的基础上明确指出“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”[2]。依法治国必须在党的领导下进行，而不能离开党的领导;但党的领导必须保证国家各项工作都依法进行，保证依法治国的目标的实现。因此，怎样实现党对法治建设的领导，成为我国民主法治建设以及整个国家现代化建设的一个全局性、关键性的问题。

八二年制定的新宪法和后来制定的宪法修正案，将中国共产党的领导地位确认下来，使共产党对国家的领导具有了宪法性的根据。对于党如何实现领导，党的“十三大”报告指出，党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家机关推荐重要干部。“十六大”报告将党的领导方式深化为：“主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”[3]在社会主义法治建设中，党的领导体现在用马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论作指导，自觉维护国家权力机关的作为立法机关和权力机关的法律地位，在集中全国人民意志和经验的基础上，通过法定程序，将党的主张上升为国家意志;向国家权力机关、行政机关、司法机关等国家机关就重大政策问题提出建议，支持和保证国家机关履行法定职能，保障国家行政机关依法行政，保障国家司法机关独立行使职权;在充分发扬民主的基础上，按照德才兼备的要求，对国家权力机关、行政机关和司法机关主要领导干部的人选按照法律程序提出建议，并教育和监督全体党员模范地遵守党纪国法，贯彻国家的宪法和法律。由此可见，党的领导权的性质是属于政党的政治权威，主要依靠政治号召力、说服力和政治影响力来实现。这种领导权不是直接的国家权力，没有国家权力的强制力和约束力，也不能凌驾于国家权力之上向国家机关发号施令。总之，在依法治国中坚持党的领导，就是要保证人民当家作主，保证由人民“管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务”的各项权力的目标的实现，保证执政为民的宗旨的实现。一句话，就是要实现依法执政。

（二）党作为一个整体，在改革开放的二十多年以来的法治建设过程中，十分重视自身的建设，注意在宪法和法律范围内活动，从而极大地推进了我国走向法治化的进程。但不能回避的是，在实现对法治国家建设的领导中，有的党组织和党的领导在一些思想观念和做法上，甚至在确立的一些具体制度上，离依法治国和依法执政的要求和目标还有较大的距离。表现在：

在思想观念上，党的权力要受制约的观念还未树立，党大还是法大、党的政策和法律的究竟是怎样的关系在很多人尤其是一些领导干部甚至是一些高级领导干部的认识上还未认识清楚。以“权力制约权力”是民主和法治的一个重要内容，也是法治国家的一个重要标准。这一命题的内容和作用目前已经成为我们党和国家、人民的共识;但是，对于以“权力制约权力”不仅体现在国家各种权力的相互制约上，而且也应当体现在用人民的权力、国家的权力对党的权力，特别是对执政党权力的制约问题，至今还未得到普遍的认同甚至被一些人特别是一些党的领导视为禁区。

在政党立法上，政党的地位、作用、组织、权能、活动方式通过法律来规范没有得到应有的重视，更不用说进行相应的立法。“党必须在宪法和法律范围内活动”是党章规定的各级党的组织和全体党员活动的基本原则，但由于缺乏相应的立法保障，这个原则目前在贯彻实施过程中还不能普遍成为各级党组织和党的领导人的一种自觉的行为。

在执政方法上，在“国家之外执政”的惯力并没有随着“党必须在宪法和法律范围内活动”原则的确立而有所缓冲，“以党治国”、“以党代政”的“执政”手段和方式普遍存在。至今为止，邓小平同志早就提出的解决党政职能分开的问题还没有得到根本性的改变，党的组织和领导依然还在管着属于政府权力范围内的事情，党的机构干扰法院、检察院独立行使审判权和检察权的行为依然存在。也就是说，党还在直接行使着国家权力。一些党的领导干部口头上已经重视“法治”，但实际上还习惯用“人治”的手段和方式实现其“领导”，超越法律的规定对国家机关的行使职权的行为和执法活动随意地指手画脚。

在监督制约的要求上，党作为监督主体的行为功能过于强化，而作为监督客体或监督对象则无相应的制度保障，党的组织和党的领导还难以真正接受广大人民群众、接受国家权力机关的监督。党作为一种政治组织，要行使其对国家的领导权，领导权中自然包括监督权;但同其他社会组织一样，党在作为监督主体的同时，也应当成为一种监督客体或监督对象，而且由于其执政党的特殊地位，更应当强调其作为监督客体或监督对象的方面。然而，除了党内监督以外，在目前的国家制度建设中，更多的是在强化党的监督主体功能，而将党作为监督客体或监督对象的方面则显得非常薄弱。随着国家法治建设的发展，国家机关的违法行为造成的公民、法人和其他组织的损失，由于《国家赔偿法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政监察法》等法的贯彻实施，已经有了相应的救济渠道。但是，党委、党组织的违宪、违法的行为在某些地方不时还发生着，但由于缺乏相应的监督制约机制，这些行为得不到有效的追究，表现出了一种超越于宪法和法律之外的特权，致使人民群众的利益受到损害并得不到最终的保障。

这些问题如果不引起高度重视并加以解决，不仅党的领导作用会被削弱，还会直接影响我国社会主义法治现代化的进程，影响依法治国目标的实现。

（三）当前，在依法治国基本方略的实现过程中要加强和改善党的领导，必须花大力气抓好以下四个方面的工作。

首先，要转变不适应法治国家建设的认识和观念。这是我国在实现依法治国，建设社会主义法治国家过程中必须首先要解决的一个问题。不仅要正确认识共产党在我国社会主义法治建设中的地位和作用，而且应当充分认识由“人治”向法治的转变是执政党领导方式转变的必由之路，提高用体现广大人民意志的法律和制度规范党的领导、制约党的组织和党的领导权力行使重要意义的认识。要反对“以党治国”、以党代政、“党权高于政权”的观念，摈弃“国家法律是为执行党的政策而制定的，是党的政策的定型化”的错误认识，彻底根除党权代替政权、党权代替民权做法。党的权力不能大于法，党只能在宪法和法律范围内活动，并与全体公民和社会团体、政权组织一样，受宪法和法律的约束。党委无论是发文件还是部署各项工作，都应该以宪法和法律为依据，不能将党的政策等同于国家法律，更不能认为就是国家法律。党的主张要通过法律程序受到人大和政府的采纳，作出决定才具有法律效力，党的政策或“党法”只能够对党的组织和党员具有约束力，没有扩及全民的法定效力，不能以政策代替法律，更不能以“土政策”压国家法律。

其次，制定《政党法》，为党的领导权的行使和党的组织和党员的活动提供具体的法律依据。我国对政党存在和活动的原则性规范已经体现在宪法之中。宪法序言中阐述了有关共产党的领导地位、共产党领导的多党合作、政治协商制度，要求“各政党……都必须以宪法为根本的活动准则”，宪法总纲第五条规定：“各政党都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织和个人(这里说的组织和个人当然包括党的组织和党员)都不得享有超越宪法和法律的特权”。这些规定将各政党组织的基本法律地位确定下来。但是，仅仅在宪法中作原则规定，而没有相应的法律将各种党派组织权力或具体内容、范围、方式、运用程序和相应义务加以明确，因而离法治国家的要求是远远不够的，会影响到政党尤其是执政的共产党对国家法治建设的影响和领导作用的实现。目前，法治国家建设中的这个漏洞的弊端通过新闻媒体报道的很多案件，如李嘉廷、程维高等案件充分显现出来。依法执政的“法”首先是宪法，但仅仅依照宪法还不够，还必须依照规范党的组织和活动的政党法。因此，当前势在必行的是制定符合中国国情的、具有我国政权建设和政党制度特色的《政党法》。用《政党法》的形式将各政党的组织和机构的法律地位加以确认，对党的权力和国家权力的范围加以界定，对各种党组织的权力内容、界限、形式和程序以及相应的义务和责任作出规定，对党的组织的违宪、违法行为的应承担的法律责任和其他法律后果加以规定。这样，对于执政的共产党来说，通过制定《政党法》不仅可以法律的形式确认其在国家中的领导地位，更主要的是，可以明确其权力与国家权力的区别，对“党的领导是政治领导”进行准确定位，使党的组织和党员真正做到在“宪法和法律范围内活动”，杜绝其活动的任意性，确保党的领导作用的有效实现。

再次，党必须严格依法办事，不能代替国家机关行使职权的问题必须进一步解决。对此，必须进一步按照“党政职能分开”原则的要求，具体划清和规范党和国家的关系。党政分开首先要在“权”的性质和作用上要分开，不能将党的政治权威和国家权力相混同。不仅在理论上，而且要通过相应的立法，将人大的权力置于政党之上。共产党作为执政党，要在政治上领导作为国家机关的人大的工作;而“中华人民共和国的一切权力属于人民”，共产党是人民的一部分，是广大人民利益的代表，要遵守作为人民行使国家权力的机关的人大所通过各项的法律、决议和决定。“党没有超乎于人民群众之上的权力”，[4]人大作为人民行使国家权力的机关，其权力应当高于政党。在这样一个前提下，党要改善自身的执政方式和执政手段，该政府办的事，要交政府办;该司法机关办的事，要交司法机关办。党的组织和机构不能事事干预政府的工作，干涉政府和司法机关办案。做到“到国家内部去执政，而不是在国家之外执政”。[5]这样做不仅可充分发挥国家机关的职能作用，还可避免由于党包办国家机关工作，而国家机关的一切错误都归结为党的错误的“最大的愚笨”结果产生。党只有在维护国家的立法权、行政权、司法权的基础上，才能推进社会主义法治建设的步伐。

最后，要从法律制度上形成一种党的组织与同级国家机关之间的双向制约关系。要解决这样的问题，必须按照“以权力制约权力”的法治原则，确立一种党与国家、党的组织与国家机关之间的双向监督制约机制。作为监督的主体，党要对国家机关的活动进行监督，并通过党的组织系统去监督执政的党组织和党员;作为监督的对象或客体，党要自觉接受人民群众的监督。但人民群众的监督还只是一种抽象的软约束，要使之具体化和更为有效，党必须接受人民群众通过国家机关的监督。因此，要加强和完善法律监督制度，确立有关国家机关对本级党的组织是否遵守宪法和法律的情况进行监督的制度。要通过国家机关《组织法》和《政党法》赋予国家权力机关对党提出的主张、行使的权力或权利是否属于超越宪法和法律的特权进行监督的权力;撤销党的组织的“以党代政”、干扰国家机关行使职权，干扰司法机关办案行为的权力;直接追究和授权有关国家机关追究党委、党的组织超越宪法和法律的违法行为的法律责任的权力。这样制度的建立，才能使党真正在宪法和法律的约束之下进行活动，向社会主义法治国家的方向迈进一大步。

[1] 《邓小平文选》第2卷第342 页

[2] 江泽民：《在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》

[3]江泽民：《在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》

[4] 《邓小平文选》第1卷第218页

[5] 王家福等人：《论依法治国》，中国法制出版社出版《依法治国，建设社会主义法治国家》第19页