第二次全国省级人大常委会秘书长座谈会亮点摘要

刘昶军

第二次全国省级人大常委会秘书长座谈会于2007年5月9日至15日在江苏省南京市召开。在这次座谈会上，从各省区市人大常委会提交的论文来看，有着许许多多闪光的亮点。

一、 关于听取和审议专题工作报告的转办、处理与公布

北京市人大的做法是，常委会听取的专项工作报告及审议意见，市政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，根据监督法第十四条第二款规定要进行通报并向社会公布，由于没有规定通报和公布的具体时间，如果简单地把专项工作报告和审议意见与政府提出的对审议意见研究处理情况的报告一起通报和公布，可能会给群众造成信息披露不够及时的印象。因此，他们在制定工作方案中，将通报和公布工作分成两个阶段进行，即专项工作报告及审议意见在常委会会议审议后公布，政府对审议意见研究处理情况的报告后公布，施行下来，有一定的效果，满意程度也很高。重庆市人大把及时通报公布常委会监督工作，作为着力提高实施监督法的公开性的任务来安排部署，一是从严要求自己，切实做到“三个提前”(即提前介入、提前熟悉有关法律条文和相关资料、提前做好调查研究);二是建立健全公布载体;三是探索公布版本分类，针对不同对象公布的侧重点也有所不同，各有侧重，对代表通报的内容侧重于公布监督的程序，对社会公开的内容则侧重于公布监督的成果，版本决定的签发权由相关委员会和工作研究部门负责，以保证内容准确无误;四是严格内容把关，指定专人审核，秘书长审签。天津市人大利用编制审议报告书，规范市人大常委会审议意见的形式，用规范的格式统一向社会公布。河北省人大在听取和审议“一府两院”专项工作报告后，注重加强督办工作，凡是要求“一府两院”整改的事项，都要求其限期提交处理情况报告，重要的问题，还要求其在常委会上作出报告，切实解决问题，让常委会组成人员、列席人员和群众满意。辽宁省人大在审议专项工作报告时，特别是对于重点报告的审议，在审议前先组织视察和专项调查，以切实提高常委会会议的审议质量，形成具有较强针对性、操作性的高质量的审议意见。吉林省人大在审议专项工作报告后，对常委会组成人员审议时提出的建议和意见，以地方性法规的形式规定了常委会转发《交办意见》的文种及格式，严格规定《交办意见》必须以省人大常委会办公厅名义进行正式公文转发，同时附上常委会的审议意见和相关单位提供审议的报告原文。陕西、黑龙江省、重庆市人大还明确了有关专项报告、计划执行情况报告、审计报告及审议意见和整改情况报告转办反馈的时限要求。甘肃省人大还起草了《听取和审议专项报告暂行办法》对专项工作报告的范围、议题、提出的程序、听取和审议前的调研与沟通、对专项工作报告审议意见的处理等方面进行工作程序性规定。同时，将过去评议人的无记名投票方式改进为对专项工作报告的无记名投票测评(用表决器进行)，测评分为满意、基本满意、不满意三个等次，满意和基本满意票数超过应到人数一半的，为常委会满意。对测评不满意的，要求“一府两院”进行专项工作整改，半年后常委会再一次审议专项工作整改情况的报告。这样做，他们认为监督不是虚了，而是实了，同时人大的地位、作用，监督的实效也真正体现出来了。江苏、湖北省人大围绕听取和审议专项工作报告，还及时制定了《听取和审议专项工作报告工作流程》、《监督计划和预算执行情况工作流程》、《执法检查工作流程》三个文件。值得一提的还有陕西省人大在制定贯彻监督法有关意见中，一是明确了专项工作报告对有关方面的意见如何处理的问题;二是明确了关于专项工作报告的送交时间问题;三是明确了“一府两院”有关负责同志列席省人大常委会会议，回答常委会组成人员审议专项工作报告提出的询问的问题;四是明确了关于“一府两院”认为需要向省人大常委会报告专项工作事项如何办理的问题。以上四点规定核心首先是审议专项工作报告前，有针对性的组织常委会组成人员和有关代表开展视察和专题调研活动，全面了解各方面对该项工作的意见和建议。并及时反馈“一府两院”。对于了解到的这些意见，“一府两院”务必在专项工作报告中作出回应。其次，要求在会前将专项工作报告送达征求意见，待意见反馈后“一府两院”应对报告认真修改，并在会议召开前十四日内送交人大常委会，这样做就解决了以往工作中会议材料报送不及时的问题。第三，对于“一府两院”负责人列席常委会全体会议，这点都做得比较好，但列席小组会听取意见做得还很不够。因此按监督法规定对此作出要求是很有必要的。说实话他不在小组上不听取审议意见和建议怎么表态，怎么来回答质询和询问。第四，就是早作计划早安排。必要时可以公开征求专项工作报告的议题，让全社会都来关心关注人大的会议。上海市人大常委会充分利用媒体公开向社会征集当年监督项目，在确定好议题和开展各类执法检查中，针对性强，人民群众也十分满意。另外，他们在制定实施监督法办法中还规定了：(一)有关监督工作的时限要求。(1)工作报告议题建议至迟于每年1月底送达;(2)收到“一府两院”专项报告的征求意见稿后，应该在

5个工作日内提出修改意见并反馈;(3)人大应在5个工作日内将组成人员的审议意见反馈报告机关及其有关单位并公布。(4)报告机关应在收到审议意见后4个月内向人大提出研究处理的书面报告。(二)对研究处理情况未通过的解决方法。人大常委会组成人员对本级“一府两院”关于审议意见的研究处理情况不满意的，主任会议可以责成人大有关机关进行专项检查，或者依法提出质询案，人大常委会对上级国家机关在其行政区内设立的实行垂直管理的机关，参照此规定实施监督，这样规定为全省各级人大常委会综合运用各种决定形式开展连续跟踪监督，一抓到底，不解决问题不撒手，进一步提供了法规依据。

二、关于审查和批准决算，听取和审议计划、预算执行情况的报告和审计工作报告，做法独特、新颖，有借鉴意义

上海市人大在制定监督法实施办法时，既严格遵守监督法规定，又不简单重复，照搬照抄上位法条文，力求在细化和补充上下功夫，尽量把过去开展监督工作的成功做法和成熟经验吸纳进去，突出了地方特色：一是细化和补充了加强财经工作监督的有关规定。他们在审查决算草案和预算执行情况报告应审查的内容上，增加了“预算收入依法征缴情况”、“需由本级财政还款或者承诺的重大借贷和偿还债务情况”两项内容，同时，单列一条规定“人大常委会可以在适当时候，听取和审议本级接受上级财政税收返还和补助收入有关情况的报告”。为强化对预算超收收入的监督，他们还规定“县级以上各级人民政府可以将预算执行中的超收收入用于当年必要的支出，当年不使用的，作为当年结余转下年统筹安排。需要动用超收收入追加支出，使预算支出总额超过原批准预算支出总额百分之一以上时，应当编制超收收入使用方案，由人民政府财政部门及时向本级人大有关委员会和人大常委会预算工作机构通报情况，人民政府应当向人大常委会作预算超收收入安排使用情况的报告，由人大常委会依法审查”。二是《实施办法》还分别规定了审计工作报告提交的时限、必要内容、常委会审议意见研究处理及问题整改情况的报告等事项，并特别规定“人大常委会每年可以选择关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，要求本级人民政府进行专项审计，并听取和审议关于专项审计的工作报告”。甘肃省人大常委会在修改《甘肃省预算审批监督条例》时，较好地总结吸收了过去几年来预算监督的成功经验和做法，对收支科目预算执行情况审查的重点内容、预算超收收入使用的监督、决算草案审查的重点内容、审计监督等方面作了细化的补充和完善，使预算监督工作更加规范。加强预算和经济工作监督是监督法赋予人大的一项重要职权，但工作起来仍很困惑，怎么办对于地方人大来说都是大家关注的问题。大家在讨论时一致认为，在预算法未修改前，全国人大常委会之前通过且仍然有效的《关于加强中央预算审查监督的决定》和《关于加强经济工作监督的决定》在当前来说，是我们开展好此项工作的最好依据。对于怎样进行审查，与会者也谈了体会和经验，具体内容应该是：对重点规范和完善审查预算和经济工作机制，把预算收支平衡、重点支出的安排和资金到位、预算超收收入的安排和使用、部门预算制度建立和执行、向下级财政转移支付、人大关于批准预算的决议执行、上级财政补助资金的安排和使用情况。湖南省人大常委会在强化预算审查监督中，一是强化预决算审查监督;二是增强部门预算的完整性。围绕建立公共财政体制，预算工委采取听取汇报、座谈、审查上报材料、走访、调研及时督促省人民政府改进预算编制工作，完善省直单位基本支出定员定额标准，做实各部门基本支出，保证各部门的正常运转，将建议支出列入部门预算，有力地维护了部门预算的完整性。三是扩大部门预算审查范围。除预算工委、常委会会议听取有关汇报外，还提交代表大会审查所有省直一级预算单位的部门预算草案。同时，还邀请部分省人大代表对卫生、环保、农业等单位的部门预算进行重点审查。此外，他们还加强对预算执行监督，督促有关部门认真执行代表大会审查和批准的预算，严格控制预算追加;加强对审计报告指出的问题纠正和处理情况的监督，督促省人民政府及有关部门认真整改，并向社会公布整改情况。当然公布整改情况，在县以上人大常委会没有什么问题，但没有媒体的，特别是乡镇一级的怎么办，这就需要在全国人大和地方人大未正式出台公布程序的情况下，开动脑筋，积极探索和研究，利用省市区(县、区)人大和全国人大的刊物、网站、媒体进行宣传报道和公布。

三、关于改进和加强执法检查工作的内容、形式，有进展有力度有效果

陕西省人大在组织执法检查中将发现的问题列入议题，并对执法检查中发现的突出问题，实行任务分解，细化到具体部门，由专门委员会和办事机构负责汇总整理;省人大代表对“一府两院”工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题，由人事代表选举委员会负责汇总整理;人民群众来信来访集中反映的问题，由信访室负责汇总整理;社会普遍关注的其他问题，由常委会办公厅和研究室根据社会各方面反映分析归纳汇总整理。通过上述分工与工作职责的任务分解，避免了相互推诿、扯皮现象的发生。各专门委员会和办事机构在每年十一月就必须提出下一年度听取和审议专项工作报告、组织执法检查的议题建议，由办公厅综合平衡，提出计划方案草案，报秘书长同意后，提请主任会议通过。对于审议意见的办理，由相关委员会整理报主任会议通过，分送“一府两院”研究处理，并视情况报省委领导同志和省委有关部门领导参阅，督办工作由涉及委员会和办事机构负责落实整改建议。各相关委员会收到整改报告后必须先行组织审查，提出修改意见并印发组成人员。广东省人大力主改进常委会执法检查的方式，用实际行动扎扎实实提高监督工作的实效。他们严格按照监督法规定，在总结经验的基础上，不断探索提高执法检查监督实效的方式方法。具体做法：(1)周密细致，精心安排，力求有足够的时间保证。从前期准备到具体实施检查预计用3个月来安排。(2)公开征集执法检查内容，科学合理选择监督项目，力求从急需解决并通过努力能够解决或是相关法律法规规定必须开展的问题入手确定议题。(3)设立投诉举报热线、开展明查暗访。(4)上下联动，全方位大张旗鼓地宣传。(5)发挥人大代表作用,加强与各部门密切配合。(6)落实整改措施。(7)收集整理好审议意见连同执法检查报告一并送政府和高院研究处理。(8)抓好跟踪整改。重庆市人大注意改进检查方式，采取听取报告、实地考察、代表互动视察、区县交叉调查等方式，实行纵向到底、横向到边的监督，全面了解、深入地把握执法和专项工作情况，突出重点难点，不断提高监督实效。

四、关于规范性文件的备案审查监督的具体做法

对规范性文件进行备案审查，是宪法赋予人大及其常委会的法律监督和工作监督的职权 ，是监督法规定人大常委会经常性监督的一种工作形式。规范性文件大多涉及公民、法人和其他组织的权利和义务，并且在所辖区域内普遍适用，有普遍的约束力和一定的强制性。其内容是否合法，是否适当，对于宪法和法律的实施，对于群众的切身利益关系极大。做好此项工作，有利于维护社会主义法制的统一和尊严。到会的31个省区市人大的秘书长一致认为，这是从决策环节、从制度上、源头上加强对权力运行的监督。正因为如此，河南、贵州、江苏、上海、重庆等人大常委会率先在法制委(法工委)和内司委内设立了规范性文件审查机构，并配备了相应的编制和人员，为实施规范性文件的备案审查提供了组织保证。广东、甘肃、湖南人大也在积极地协调省编办拟在筹备当中。其中，河南省人大是2003年制定《规范性文件备案审查办法》和《规范性文件备案审查工作程序》的省级人大，同时，也是最早建立专门委员会综合处办理规范性文件备案审查工作机构的部门。仅2006年，河南省人大就收到报备案和审查的规章、规范性文件636件，2007年收到100余件，法制委综合处对这些规章和文件逐一进行了审查。与此同时，常委会还决定研究制定加强规范性文件备案审查工作的意见，并在今年下半年召开一次会议专门部署此项工作，以推动全省各级人大规范性文件备案审查工作的开展。江苏、湖北省人大常委会为审查好规范性文件，还制定了相应的工作程序。重庆市人大常委会还根据中央有关领导同志讲话精神，对“两院”依法处理人民来信来访的涉法涉诉问题的督办工作归口至信访办办理，进一步理顺了关系。

如何把握备案审查工作规范性文件的内涵及外延，哪些机关的规范性文件应当备案，哪些文件属于应当备案审查的规范性文件，都需要从形式到内容上加以明确;比如如何把握审查标准，合法性与适当性在审查工作中是什么关系，需要对适当性提出一个定量或者定性的标准;怎样科学合理地设计规范性文件备案审查工作的方式和程序，如何启动备案审查工作程序，对经备案审查中发现的问题如何处理，对有的机关不按规定备案如何规制等等。目前都是五花八门，参差不齐，都亟须统一规范，明确程序和范围。

五、对“一府两院”的工作评议，注重细化扩展和延伸

对“一府两院”的专项工作进行评议，是目前地方各级人大认识比较一致、经验比较成熟的做法。过去许多人大都开展过个案监督和对主要负责人的述职评议，确实也解决了一些问题。但无庸讳言，也有少数地方人大在个案监督中组织人员调卷、取证，提出如何判决的意见，从某种程度上来说已超越了人大应行使的职权，代替了司法机关具体办案，是与宪法法律相悖的，更重要的是带来了一些新的问题。所以，监督法只规定了开展工作评议，而没有个案监督和开展述职评议这种形式。因此，在讨论到开展专项工作评议这种形式时，得到了大家的充分肯定。江苏省人大常委会认为对“一府两院”专项工作评议，是对审议专项工作报告的扩展和延伸，没有超出监督法规定的范围;在实践来看，紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益的问题开展专项工作评议，常委会组成人员情况比较熟悉，提出的意见和建议有深度、有针对性，受到了社会各界的普遍关注和地方党委政府的欢迎，增强了人大监督工作的针对性和实效性，效果是好的。在审议专项工作过程中，把对有关主管领导干部的工作业绩和存在问题寓于其中，实际上也体现了对他们的监督;同时将常委会组成人员的审议意见转送主管干部的部门，有助于对干部的考察，这同开展述职评议所起的作用和效果是一样的。对人大代表和人民群众向人大常委会反映的涉法涉诉问题，有些可由人大专门委员会或者常委会工作机构、有些由主任会议或者分管副主任转交法院、检察院依法处理，作为启动司法机关内部监督机制的一个渠道，起到了积极的作用。今后可以总结实践经验，按照规范化的程序把处理这一类信访问题的工作做得更好。

由此可见，按照监督法的要求去做，我们地方各级人大常委会的工作量不是减少了，而是增加了;加强监督工作的责任不是减轻了，而是加重了;对各级人大常委会的工作要求不是降低了，而是提高了;对“一府两院”监督力度不是减少了，而是加大了。因此，我认为当前学习和贯彻监督法就有个学深学透的问题，学深才能理解，学透才会运用，学实才能看到人大的地位和作用，学好才能于法有据，于情可原，这正是各级人大常委会应当理直气壮地正确行使宪法法律赋予的职权，加大工作力度，做好人大工作的保证。

当然，学习贯彻监督法也是一个不断探索、不断提高和不断完善的认识过程，很多问题诸如：

1、常委会听取和审议“一府两院”专项报告后，能否表决?如果表决不过半如何处理。

2、人大专门委员会能否开展视察和专题调研。(监督法第十条规定是否算明确不能开展)

3、监督工作情况是否必须通过党报等主要媒体公布还是在所有新闻媒体上进行公布，媒体不愿意刊登又如何处理?以及是否要通过新闻发布会的方式来进行公布。

4、如何在依法监督的同时，实现对“一府两院”工作的支持，把握好既“不失职”也“不越权”的界限，把握好将监督法原则性规定转化成为一种实用技巧的要求和工作方法，把握好监督有位、监督有为和监督有威关系的问题。

5、如何提升人大机关工作人员在监督方面的整体参谋助手和服务保障工作，进一步增强常委会监督实效的问题。

6、人大专门委员会能否听取和审议“一府两院”专项工作报告(监督法第八条规定是否算不行)

7、县级人大常委会的机构与人员状况与监督法提出的新要求不相适应，人员编制相对较少，工作力量不足的问题能否统一解决。

8、人大常委会能否委托专门委员会履行执法检查权。

9、能否增加“两院”规范性文件备案审查的内容。

10、能否对垂直管理部门实施监督。

11、县区人大常委会未设财经委员会，或有的设了财经委，但1人1委现象普遍存在，对计划、财政、预算审查工作由谁承担。

12、常委会审议意见如何形成?主要内容和审批程序如何确定?区人大常委会没有自己的新闻媒体，如何将常委会行使监督权的情况向社会公开等等。

13、常委会通过六条途径确定听取和审议“一府两院”专项工作报告议题、制定执法检查计划，六条途径如何操作，通过什么样的方式、程序汇总情况，在什么时间、以何种形式反映，通过什么样的渠道汇总为全年的监督工作的重点。

14、常委会组成人员对专项报告审议意见的提出方式、办理方式和执行方式怎样规范，在哪次会议提出，当场提出还是会后提出汇总，交给“一府两院”哪一级办理。

15、常委会审议意见书如果只经主任会议通过，但毕竟没有经过常委会集体表决通过，不同于常委会通过的决议决定，其法律效力到底如何，如果“一府两院”落实不到位又怎么办。

以上这些问题相信都会在地方人大深入学习贯彻监督法，坚持和完善党对人大工作的领导和具体的实践探索中逐步得以补充完善。

总之，向“一府两院”送达审议意见书并向社会公布，较之于过去人大常委会审议中“自己说给自己听，只听楼梯响、不见人下来”的做法无疑也是一个大的进步。对于审议专项工作报告中遇到的重大问题，属于人大常委会职权范围的，应当敢于和善于监督，并作出相应的决议决定，行使重大事项决定权;属于“一府两院”有关人员严重渎职失职行为的，经请求同级党委后，可以启用质询、特定问题调查等监督程序，通过综合运用人大各项法定职权，更好地发挥人大常委会的职能作用。