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田成有:破解代表在闭会期间的履职“难题”
发布时间: 2020-09-08      来源:云南省人大常委会法制工作委员会      【字体:大 中 小】          分享

田成有

人大代表在闭会期间如何履职是值得关注的大问题。

代表依法履职包括会议期间和闭会期间两个途径。由于代表大会会期较短,以及代表的“兼职”特性,代表的履职大多都是在闭会期间进行。可以说,代表在闭会期间的活动,是代表履职的重要部分,是不可分割的整体和延续。

从实践上看,代表在闭会期间的履职非常薄弱。一方面,是代表自身问题。只当“挂名代表”。对代表的性质、职责和作用缺乏认识,不知道如何执行代表职务;只当“会议代表”。片面认为当代表就是参加人代会,要么一言不发,要么人云亦云,有代表之名,无代表之实;只当“荣誉代表”。把代表看成一种政治荣誉。

另一方面,立法对闭会期间代表如何履职的方式、内容没有明确的可操作性规范,对闭会期间代表的不作为,没有相应的制约措施。加之,选民、原选举单位与代表的联系渠道不够畅通,日常联系不够广泛,基本上处于被动状态,出现了“代表代表,散会就了”的状况,有许多需要不断改进与完善的地方。

 

一、表现成因

活动形式缺乏灵活性。开展活动准备不充分,目的不明确,存在着“召集难、组织难、出效果更难”的情形,存在着走一走、聚一聚、看一看就了事的状况,甚至有的完全就是为了应付交差。采取的方式往往就是先学习文件、然后通报工作、接着就是视察或参观,创新有效的方式很少。活动过后,只是一份简报、一条信息了事。

履职作用尚未发挥。对人大代表的职权和职责不清楚,对如何审议各项工作报告和法规议案抓不住重点,对视察、调研和监督活动的基本要求缺少了解,对议案、建议和调研报告的撰写弄不明白,有的代表不知道怎么开展、也不愿意开展个人调研,个人持证视察也基本是个摆设。

直接联系选民群众有障碍。在代表和选民之间,没有形成有效的日常联系方式和联系规则。代表联系选民的主动性和积极性不够,很少主动联系选民,除了通过座谈交流、调研、视察等有组织地联系群众外,直接面对面自主联系群众的比较少。联系选民也不平衡,直接选举的代表开展活动多于间接选举的代表,加之,选民反映的问题多样化和复杂化,代表也不能直接解决选民反映的问题,导致代表联系选民效果不明显,就有选民抱怨,他们根本找不到本地人大代表的名单和联系方式,只知道被代表,但却不知道被谁代表。

提建议、批评和意见的积极性不高。对如何提“建议、批评和意见”不会写,责任心不强,怕麻烦,有畏难情绪,不想惹事得罪人,不敢说真话、说实话,赞扬多、批评少,对所提的意见和建议,要么是口头提出,要么是以情况反映的形式交到相关部门。

手段运用不平衡。代表参加活动的次数不平衡,有的代表多次参加会议或活动,而有的代表一届内都没有受邀参加。在个人履职上,还没有代表通过约见本级或者下级国家机关负责人来了解情况、反映问题、提出建议的案例,询问、质询等稍具刚性的履职形式就更少有人实践探索。

之所以有这些问题,原因在于,除了受制于兼职制度和缺乏应有的主动性外,相关法律法规缺乏对人大代表在闭会期间履职的规定,缺乏必要的激励机制,才导致了闭会期间代表的履职“做与不做”“做多做少”都一样。

 

二、对策建议

(一)建立代表工作站。代表工作站的建立,有效延伸了人大代表发挥作用的时间与空间,有助于突破代表个体活动的限制,将人大代表从会议代表变为日常代表。通过工作站接待选民、听取意见,选民则通过工作站向人大代表表达诉求,有助于选民、代表以及政府之间的沟通与交流,确保各级代表履职均能够“落地接气”。

目前很多地方的人大代表接待工作逐步规范化,事先通过发布公告的形式 告知接待时间、地点、范围和代表姓名、单位等信息,加强了人大代表与选民的联系。

建议:精心搭建履职平台,让代表学习有资料、办公有设施、活动有阵地、履职有平台,让代表明白要做什么、怎么做?通过联合、联通、联接和联动,保持与区域内各级代表以及各级代表之间的常态化联系,进一步增强了代表的认同感和归属感。

(二)改进代表小组活动方式。如果不在创新上做文章,机械地复制传统的老形式、老做法,不仅难以满足高素质的代表需求,也太过形式化而难出成效。

建议:以推动地区发展和回应群众关切为目标,注重活动的选题,突出重点,使代表活动有的放矢;综合考虑代表意愿、职业特长、工作需要等因素,打破选区地域和行业界限,加强代表之间的交流互鉴;丰富学习交流、走访调研、视察检查、约见领导、跟踪监督、预算征询、报告初审等活动形式;建立活动考核机制,定期对参加活动的情况向各相关单位和部门通报。

(三)加大考评监督力度。监督权是一把宝剑,但实践中却极少出鞘。有些代表迫于现实的压力,或能力有限,不敢大胆直言,担心得罪上级,一味附和他人。对于国家机关工作的监督,仅限于会上审议一府两院的工作报告,表决议案,而且在审议过程中,部分代表仅仅是举手机器。在闭会期间的监督作用更是微乎其微。

真正发挥代表的监督作用,必须激活或运用法律赋予的手段或形式。比如暗访。这是开展监督的最重要形式,通过暗访,人大代表能掌握信息,了解民意,能科学合理地确定工作重点和主题;比如专题询问。法律赋予了人大代表进行询问的权力,但实践中,却很少成为人大代表监督的重要方式;再如约见。法律规定,人大代表可以约见有关机关负责人,了解相关情况和解决问题的具体计划和措施。约见针对性更强,效率高,是人大代表开展监督工作的有力方式。但实践中,也很少用或基本不用。

(四)抓好建议督办工作。目前代表在闭会期间所提建议,数量不多,质量不高。原因在于,一方面,代表对履职缺乏主动性和责任心,不知道闭会期间还也可以提建议,另一方面,部分承办门对闭会期间代表建议办理重视不够,督办不够有力。

建议:高度重视代表闭会期间提出的建议问题,明确建议向谁提出、由谁办理、由谁督办、由谁向代表反馈等问题,如此可以充分调动代表闭会期间的履职积极性,鼓励代表多提建议,提好建议,促进代表依法有效履职。

(五)完善代表履职档案。认真记录代表履职情况,建立人大代表年终述职制度。对代表履行职责情况,实施全程跟踪监管,代表出席代表大会、参加小组活动、参与视察调研、执行人大决定、联系走访选民等情况有详细的痕迹记载,督促代表主动履职。对不参加代表活动、不依法执行代表职务的代表,对干好干坏一个样,不参加代表活动、不联系选民、不为民代言的“特殊代表”,要有相应的对策措施。

总之,人民代表大会制度是中国的根本政治制度,代表是人大工作的主体和基础。我们不能仅仅盯住代表在大会期间的履职活动,更要关注代表在闭会期间的履职行为,人大代表闭会期间的履职质量,不仅关系到会议期间代表权利和作用的发挥,而且关系到国家权力机关的决策水平和工作质量,这是研究人大工作,完善人大制度的一个重要问题。