杨润新

改革开放以来，党中央高度重视新时期民族问题，制定了一系列民族工作方针政策，丰富和发展了马克思主义民族理论，推进了我国民族团结进步事业，少数民族和民族地区经济社会发生了深刻变化，民族关系也得到巩固和加强。这个时期，我国民族工作的政策和实践，呈现出一些新的变化特点：一是民族工作的认识有深化。党中央始终把民族工作作为改革开放和现代化建设全局的一部份，统筹兼顾，协调推进。胡锦涛总书记提出共同团结奋斗和共同繁荣发展，把马克思主义民族观提到了一个新的高度，为做好民族工作和构建和谐民族关系注入了新的活力，极大地增强了中华民族大家庭的认同感和凝聚力。二是民族工作的思路有突破。党中央在民族工作上坚持分类指导，加大决策和扶持的力度，既注重解决地区之间发展不平衡的问题，更关注民族之间发展不平衡，尤其是人口较少民族的生存与发展问题。把少数民族和民族地区的经济社会发展作为专题，列入国民经济和社会发展规划，为人口较少民族制定经济和社会发展规划，还制定“富民兴边”规划，并建立落实规划的责任制。三是民族工作的机制有创新。党中央召开民族工作会议并出台重要文件，明确了新时期民族工作的方针、目标和任务。全国人大常委会修订颁布了民族区域自治法，国务院出台了实施民族区域自治法的若干规定，各省区也制定了相应的配套法规和政策措施，民族法律法规体系建设加快，民族工作已初步形成法律、政策、措施相配套，自力更生与国家扶持、兄弟省区协作相结合的新型的民族工作机制，使民族工作与社会主义市场经济更加适应，从而开创了民族工作和民族关系的新局面。

我国的民族工作能够在国际经济政治动荡不安的背景下，尤其是国际共产主义事业处于低潮、国内改革开放处于“摸着石头过河”探索前进的时候，保持了民族关系的巩固发展，保持了民族地区的社会稳定，保持了民族地区经济文化的发展势头，这是难能可贵的，也是来之不易的。民族工作所取得的宝贵经验，值得认真总结。面对构建社会主义和谐社会的新形势和新任务，我们如何推进民族关系的和谐发展，是一个新的历史课题。我体会，在全面建设小康社会和构建和谐社会的历史进程中，民族关系应当着力于以下三个方面的认识和实践。

1、坚持民族平等团结互助原则，是构建和谐民族关系的基础和前提。平等是基石，团结是保障，互助是出路，三者构成民族关系和谐发展的基本要素。中国共产党从成立到执政，始终以民族解放和发展的伟大事业为己任，探索民族关系和谐发展的道路。民主革命时期，我们党提出并在反帝反封建斗争中不断完善平等、联合和自治的民族政策纲领，有力地推动了我国民族解放的正义事业。新中国的建立，消除了民族压迫和剥削，掀开了我国民族关系发展史上新的一页。民族关系平等团结互助的基本原则和民族区域自治写入《共同纲领》，进而载入我国历次宪法。各民族实现了政治上、法律上的平等，其它涉及民族生存与发展的平等权利，也得到极大改善。在社会主义革命和建设中，民族关系和党的各项事业一样，经历了曲折发展的过程，尤其是“文化大革命”时期，我国民族关系遭到严重挫折和劫难。改革开放以来，我们党恢复和发展了平等团结互助的民族关系，使我国民族关系进入一个新的发展阶段。纵观我国民族关系发展史，尤其是近现代以来民族关系发展的足迹，我们不难得出这样的结论：一是各族人民的命运与国家的命运紧密相联，民族问题必须放在国家统一和发展的大局中来考察和处理，否则，民族发展事业是没有前途的，或者说国家的兴衰决定民族的生存与发展。二是各族人民在共同奋斗的事业中结成“同呼吸、共命运”和“谁也离不开谁”的亲密关系，是我国民族关系的感情纽带和思想基础。三是我们党的民族平等联合和团结互助政策是正确的，是符合各民族根本利益的;民族关系发展的好与不好，靠各族人民共同维护，但关键在党;中国共产党作为执政党，已历史地担负起主导民族关系发展的责任，是民族关系的主心骨。当然，我们也清醒地看到，随着国际国内形势的发展变化，民族关系的基础还需要不断打牢加固，切不可以为巩固发展民族关系的工作能够一劳永逸，也不可被“只要经济发展了，民族关系就会自然而然好起来”的论调所麻痹，而事实上民族关系巩固发展的任务仍十分艰巨。尽管党和国家采取了许多特殊政策和措施，帮助少数民族和民族地区发展经济、文化、教育等事业，但要解决历史遗留的经济社会发展基础、文化教育发展基础等事实上不平等的问题，需要经历一个长期艰苦奋斗的过程，可谓任重而道远。

需要强调的是历史教训。民族关系的和谐，是国家发展和民族强盛的根基。如果动摇或破坏了这个根基，国家和民族的利益都将受到严重损害;如果我们像爱护眼睛一样来维护民族关系，国家和民族的事业就会兴旺发达，中华民族在世界上就有地位。这方面我们有过沉痛的教训，应当永远汲取，不让历史的悲剧重演。在改革开放中不时会有民族关系不和谐的杂音，诸如新闻出版、市场经营等活动中发生不尊重民族历史文化和风俗习惯的现象，侵害少数民族合法权益的现象，虽是局部或个别，但值得警惕，应加以妥善解决，决不能掉以轻心。对市场经济中民族关系出现的新情况和新问题，我们应当以高度的责任感和使命感，认真梳理民族关系的各个环节，着重总结民族关系带规律性的东西，并建立民族政策法规学习宣传教育的长效机制，建立部门、地区的领导责任追究制，这样才能做到未雨绸缪、防微杜渐。

2、实行民族区域自治制度，是构建和谐民族关系的途径和保障。民族区域自治是中国共产党把马克思主义基本理论与中国民族实际相结合的产物，是我们党和国家处理民族问题的一项基本政策和基本政治制度。坚持和完善民族区域自治制度，保障少数民族行使当家作主的权利，始终是民族工作的出发点和归宿，也是构建和谐民族关系的根本途径和重要保障。和谐民族关系的构建，最终靠制度、靠法律，这是人类社会历史发展的结论，也是我们今天社会主义市场经济发展的必然要求。实践证明，民族区域自治制度是符合我国民族关系历史和各民族共同利益的，是站得住脚的，并在改革开放和依法治国的历史进程中，不断显示出其特有的优越性和强大的生命力。改革开放以来，我国民族区域自治制度有了新的发展：一是强化了行使自治权的保障。自治权是民族区域自治的核心问题，也是构建和谐民族关系的本质问题。党的十六届四中全会把“保证民族自治地方依法行使自治权”，作为加强党的执政能力建设的一个重要方面提出来，其意义十分重大。民族区域自治法的修订，加大了上级机关对民族自治地方行使自治权的支持力度，充实和完善了自治权的保障。立法法对作为自治权第一权的立法权，明确规定了变通原则和优先适用原则，完善了立法权的应用程序，有力地提升了自治条例和单行条例的权威性。我省民族自治地方近几年立法热情高涨，8个自治州、29个自治县的自治条例修订，可望本届省人大任期内完成;单行条例有效件数已达68件，预计今年将废止1件，修订3件，制定10件，使单行条例的有效件数达到77件。各民族自治地方从立法权的实践应用中尝到了甜头，感到民族立法管用。二是强化了上级国家机关的职责，加大了对民族地区扶持的力度。没有党和国家的扶持帮助，自治地方的发展是不可想象的。民族区域自治法把“上级国家机关的领导和帮助”作为修订重点，把弹性较大的“领导和帮助”改为实实在在的“职责”，切中了多年来民族区域自治法落实不够理想的要害，表明我们对民族工作的认识有了质的飞跃，在举措上也有了新的办法。民族区域自治法在“上级国家机关的职责”一章中，新增了加大财政转移支付、改善农牧林业生产条件、增加基础设施建设投入、建立自然资源保护开发补偿机制等方面的内容，充分体现了党和国家对民族自治地方的关怀和帮助。

云南省人大常委会按照民族区域自治法的规定，适时制定了实施民族区域自治法办法，这是我省贯彻民族区域自治法的一部重要的地方性法规，其法律效力高于我省制定的规章及其他规范性文件，省政府及有关部门应当以此为依据清理和修订有关文件，并制定出相应的配套规章及规范性文件，以保证民族区域自治法及我省实施办法的落实。从最近全国和我省人大常委会对自治法及我省实施办法的执法检查情况看，贯彻执行的总体情况是好的，值得注意的主要问题有两点：一是有些上级机关对自治法及实施办法的认识不到位，有的甚至不以为然;落实也不到位，还未出台配套措施，影响了贯彻效果。二是民族地区的基础设施仍然薄弱，发展也不平衡，对加大投入和加快发展的愿望十分迫切。这些问题在今后的追踪督查中会得到改善或解决。只有上级国家机关在中央政策和民族区域自治法及实施办法的框架内，形成对民族自治地方的扶持合力，其成效才能充分显现。对民族自治地方来讲，尤其是自治地方党委、人大、政府的主要领导，要学会运用民族区域自治法这个理论法律武器，在用好用活用足自治权上下功夫，解放思想，努力实践，研究政策法规，在民族自治地方各项事业发展和自治权建设上有更大作为，并为上级国家机关的决策和立法提供可靠依据。

3、推进各民族共同繁荣发展，是构建和谐民族关系的目标和动力。发展是全党全国人民的第一要务，民族地区的发展任务更为紧迫和繁重。没有各兄弟民族的发展，民族关系也是不牢固、不长久的。党中央提出用科学发展观统领全局，实现经济社会又好又快发展。少数民族和民族地区就必须以更好更快的发展去追赶，这样才能加快各民族共同繁荣发展的步伐。民族工作要始终抓住发展这个第一要务不放松，并妥善处理好构建和谐民族关系与加快发展的关系，形成相辅相成、良性发展的局面。由于历史的原因，少数民族多分布于边境一线和山区，生存条件恶劣，发展基础薄弱，社会发育程度不充分，生产力水平普遍低下，民族之间、区域之间经济社会发展极不平衡。这是我国民族工作的一个基本特点。云南少数民族的情况是全国的缩影。建国初期，云南少数民族大多由原始社会、奴隶社会、封建社会等不同社会形态，一步跨入社会主义社会。政治上的翻身解放，对生产力发展起到促进作用，但它毕竟不能代替经济发展规律，从原始的自然经济向现代的商品经济转变的历史课题不能跨越。在社会主义革命和建设时期，我们曾试图用理想超前的生产关系模式，来改变生产力落后的现实，促使“直过民族”跨越，其结果是欲速则不达，甚至对生产力还会起到破坏作用。没有量的积累，就不可能有质的飞跃。对人类历史发展的必经阶段，民族地区虽难以跨越，但通过加速经济社会发展来缩短转型过程，是完全可以办到的，这一点已为改革开放民族工作的实践所证明。对民族地区来讲，社会发育不充分和生产力低下是经济社会发展最大的制约因素。加之民族地区多是贫困山区，边境一线又多年来处于国防前沿，主要任务是固土守边，经济基础建设落后，客观上增加了加快发展的难度。民族地区要实现加快发展，既要靠各兄弟民族自力更生、艰苦奋斗，也要靠党和国家及社会各方面的支持帮助。但其中一个关键的因素是，如果没有党培养造就的一大批源源不断的高素质民族干部人才作为支撑，民族地区快速持续发展将成为无源之水，各兄弟民族当家作主、用自己的脚走路也是难以实现的。

改革开放以来，我们在解决民族干部人才培养和经济基础积累这两大历史任务上取得可喜成就，但发展中的差距也是明显的，甚至还有差距扩大的势头。用辩证的观点看，民族地区经济社会与发达地区的发展差距，既是民族地区发展的制约因素，又可转化为发展的目标和动力。但差距过大也会引发社会政治问题，导致民族关系的不和谐，这是需要引起我们高度重视的。仅就民族干部人才培养基础的教育而言。改革开放以来，民族地区的办学条件有了很大改善，入学率，巩固率比较稳定，完学率也有提升，但民族地区的教育基础和教育素质没有根本改变。教育投入不足仍然是首要问题。应当建立民族教育投入保障机制，在改善办学条件、提高教师素质和贫困学生救助上再下功夫，扩大免费义务教育的覆盖面，使农村少数民族学生普遍享有受教育的平等权利。甚至宁可牺牲一点经济发展的速度，在其他方面开支紧一点，也要保证教育发展的基本需要。与此紧密相关的是民族干部队伍建设问题。民族干部工作取得很大成绩，但其数量与人口比例还不适应，总体素质尚需提高，结构也有待改善，而且有的少数民族培养干部难度较大，出现青黄不接。民族干部的培养从根本上讲要靠教育，但又不能等到教育发展充分再来抓干部，这就要求我们对民族干部培养使用必须采取更加特殊的措施才行。现行干部录用体制对少数民族应当区别对待，采取划出适当比例和名额考试录用、先入门再培训提高等特殊措施，从少数民族中选拔少数民族干部，充实少数民族公务员尤其是检察官、法官队伍。与此同时，要加大对在职民族干部培训学习的力度，千方百计提高民族干部素质，特别是在培养懂经济、会管理的干部人才队伍上有突破;民族干部自身也要加强学习和锻炼，树立自信、自强和自立精神，努力提高自己的理论和业务素养，以适应改革开放和现代化建设事业发展的需要。只有民族地区经济社会发展了，生产力水平提高了，民族干部人才成长了，兄弟民族的生活改善了，民族关系和谐发展的局面才能不断得到巩固和加强。

今年是“十一五”规划承先启后的重要一年，民族工作应当按照党中央、省委关于新农村建设和构建和谐社会的目标要求，在打牢民族干部人才基础和经济发展基础上下大功夫、花大力气，推动民族地区经济社会发展迈上新的台阶，推动构建和谐民族关系迈出新的步子。

(杨润新，云南省人大民族委员会副主任委员。本文系作者于2007年1月在云南省民族理论学会座谈会上的发言)