扩大覆盖范围 加大领取金额

健全失业保险制度是构建和谐社会的需要

——解读《云南省失业保险条例(草案)》

刘昶军

一、制定条例的必要性

为了保障失业人员失业期间的基本生活，促进失业人员再就业，构建和谐社会，云南省率先自1998年制定实施《云南省企业职工失业保险条例》以来，有力地推动了失业保险事业的健康发展。随着近年来全国失业保险的理论和和实践发展很快，现有的失业保险体系及相关法制建设已不能很好的适应经济社会发展的要求。主要表现为：一是失业保险覆盖范围还不够宽;二是失业保险基金筹措困难，逃缴拖欠保险费现象越来越突出;失业保险调剂金的调控能力还不够强;三是失业人数呈上升趋势，失业保险面临巨大压力;四是有必要通过建立失业保险保障与促进就业相结合的机制。因此，在总结经验、不断探索的基础上，借鉴一些省市的经验，重新制定失业保险条例，在覆盖对象、资金筹措、支出范围、征缴方式、发放标准、登记审核和管理行为等方面依法予以规范，必将更好地促进全省经济社会的和谐发展。

失业保险制度是社会保障体系的重要组成部分，是市场经济发展的稳定器，是构建和谐社会的需要。加强失业保险法制建设是贯彻落实党的十六届五中全会精神的重要举措。但是，据统计：到2004年，云南省失业保险实际参保缴费人数累计达171万人，失业保险基金的年征收规模为5.1亿元。其中，2001—2004年，共征收失业保险基金17亿元，为43万失业职工和下岗职工提供了9.9亿元的救济金和2.6亿元的生活保障金，仅2004年领取失业保险金的人数就达16万，此数字还将不断地上升，失业保险将面临重大压力。由于云南省此方面立法比国家立法要早，许多规定与国务院行政法规的规定不一致。当初制定还处于探索实践阶段，适用范围局限在企业职工，范围过窄，调控失业保障的能力不强，对于存在的六大社会阶层认识不够，许多规定与党的十六大精神不符，已适应不了进一步深化改革，特别是深化企业改革、构建和谐社会的需要。因此，根据国务院公布的《失业保险条例》，总结《云南省企业职工失业保险条例》多年施行的情况，重新制定失业保险条例，对于促进我省经济社会的健康、和谐发展，具有十分重大的政治意义和经济意义。

二、 扩大失业保险覆盖范围

为了适应社会主义市场经济发展要求，适应新的就业形式的需要，根据上位法授权规定，对参加失业保险的范围作了扩大：一是将各类企业纳入失业保险的适用范围，以维护企业职工的合法权益;二是根据我省失业保险工作的实际需要，将“社会团体、基金会及其专职人员，民办非城镇企事业单位及其职工，有雇工的城镇个体工商户及其雇工”纳入失业保险范围;三是将国家机关和与之建立劳动合同关系的工人也纳入失业保险适用范围。扩大失业保险范围，做到应保尽保，以增加失业保险基金，提高宏观调剂能力，保障失业人员的基本生活，维护社会的稳定。很值得一提的是增加了关于“法定劳动年龄内的城镇未雇工的个体工商户以及城镇其他社会从业劳动者，可以参照本《条例》规定，自愿参加失业保险，缴纳失业保险费，并在失业后享受失业保险待遇”的规定。

三、统筹基金层次不变

《条例》考虑到全省各地的经济发展水平的不平衡性和统筹水平的不平衡，宜继续实行州市统筹、省级调剂，待条件成熟后再实行省级统筹的方式。

四、 册除与增加支出项目

与原《云南省企业职工失业保险条例》相比，进行了一些调整：一是在目前初步建立社会主义保障体系的基础上，删除了原规定发放的生活困难补助金、独生子女补助金、扶持生产自救费、失业保险管理费等支出项目。二是为使国家和全省宏观失业调控措施与扩大再就业工作更具有操作性和社会实际意义，增加了领取失业保险金的失业人员的职工培训、职工介绍补贴和就业补助。

五、统一发放标准和期限

关于失业保险金的发放标准，《条例》授权由省人民政府确定，即“失业保险金发放标准，由省人民政府按照低于当地最低工资标准，高于当地城市居民最低生活保障标准以及失业人员的缴费时间、缴费数额确定”。根据缴费时间、缴费数额确定失业保险金标准，体现了公平性，有利于激励用人单位和职工长期参保。对于失业保险金的发放期限，既考虑到国务院《条例》规定的原则精神，又考虑到我省新老条例规定的连续性，同时考虑失业保险基金的支付能力，《条例》规定：累计足额缴费时间满1年和满2年的，分别领取2个月、4个月的失业保险金;满3年、4年和5年的，分别领取7个月、10个月、13个月的失业保险金;每满1年顺延增领1个月的失业保险金，但领取期限最长不得超过24个月。此外，对原《条例》关于：“失业职工领取失业救济金期限届满未能重新就业，并距法定退休年龄不足2年的，可以继续领取失业救济金直到法定退休年龄止”的规定，与国务院《失业保险条例》关于领取失业保险金的期限最长不超过两年的规定不相一致，但该省确有一部分符合该规定的失业职工仍在领取失业保险金，为了维护这部分人的合法权益，搞好新旧条例的衔接，因此《条例》不再作此规定，实践中采取“新人新办法，老人老办法”的政策处理。

六、调控失业和促进就业

党的十六大和“十一五规划建议”多次强调要加快发展，多种方式、多种渠道解决就业和再就业问题。保障生活、促进就业，维护团结、稳定、发展，是失业保险制度的基本价值取向，也是建立社会主义和谐社会的需要。控制失业和增加就业关乎民生，关系到经济与社会的可持续发展和构建和谐社会目标的实现。根据近几年来中共中央和国务院提出的采取有效措施，充分发挥失业保险对再就业的重要促进作用，将失业保险基金更大范围地用于促进再就业，配合国有企业实施主辅分离、辅业改制分流安置富余人员，以及下岗职工基本生活保障的社保援助，防止失业过于集中，把失业率控制在社会可以承受的限度以内，努力控制失业率和增加就业岗位的原则精神，为了充分发挥失业保险基金在调控失业、促进就业方面的作用，新制定的《条例》将大力鼓励和支持用人单位以转岗、学习培训、深造、从事第三产业、自主择业等方式安置富余人员，减轻社会失业压力，保障失业保险基金的安全，增加了关于对用人单位给予转岗培训补助的内容;为了鼓励失业人员自谋职业，《条例》规定了失业人员从事个体经营的可以领取创业补助;借鉴国际通行的失业调控手段，《条例》规定了用人单位按照统筹地政府失业调控要求不裁减人员和用人单位招用失业人员给予就业补助。当然，考虑到失业保险基金的承担能力，在失业调控和促进就业方面给予的各类补助都将作出严格的规定，以避免影响失业保险基金的支付能力。为了防止同时间同地点大量裁员给失业保险基金和社会稳定造成冲击，《条例》增加了劳动保障行政部门负责失业保险基金风险预测预报的工作职责，企业裁员实行报告制度等内容。

七、实事求是制定有关标准

考虑经济发展是一个动态过程，失业保险调剂金比例和失业保险待遇标准应当随着经济的发展而随之发生变化，特别是其中失业保险待遇标准应当随经济发展相应提高，从而使失业人员的生活水平与经济发展相适应，如果条例对这些标准作具体规定，一旦需要调整时，难以及时修改。为保持条例的稳定性，同时兼顾实际工作中的可操作性，《条例》对失业保险调剂金比例、失业保险金发放标准和医疗补助金标准等，只作了原则规定，授权由省人民政府根据实际情况确定。

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