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浅谈扩大行政诉讼的受案范围
发布时间: 2007-09-03      来源:云南人大网      【字体:大 中 小】     分享到:

我国行政诉讼法受案范围采用的是混合式立法模式。。一是概括式规定。《行政诉讼法》第2条从行为和权益两个角度对受案范围进行了概括,即:具体行政行为属于受案范围:凡合法权益受到具体行政行为侵犯的均可提起行政诉讼。第12条第1款第8项和该条第2款又以概括的方式进行了补充规定。二是列举式规定。第11条第1款第1至7款肯定列举了7种可诉行为,又在第12条中否定列举了4种不可诉行为。

由于立法篇章结构不合理、语义不明,加以司法漠视原则性规定的传统,兼之司法环境不够理想等等因素,在行政诉讼法实施初期,司法实践对受案范围的混合式立法模式实际理解成列举式样,导致受案范围过窄,而随着现实的迫切需要和司法实践的积极探索,认识又回归到立法本意,受案范围也随之大为扩张。对此,可作进一步的判断,在强烈抗议要求通过立法扩大行政诉讼范围的现实面前,必须充分认识到立法模式对行政诉讼受案范围在实践中可能呈现或宽或窄的重要影响力,并进而在立法修改时结合《解释》的相关内容加以完善。

一、立法模式问题

现行有关行政诉讼受案范围的立法模式曾一度误导了我国行政诉讼司法实践,是导致实践受案少的重要原因。因此,扩大行政诉讼受案范围首先必须从重构立法模式入手。针对肯定式列举荣誉被误解为对受案范围的逻辑界定,以及原则性规定在我国司法传统上的不被重视这两种现象,在修改行政诉讼受案范围时,应采取概括式规定加否定式列举的模式,这也是《解释》中的做法。首先,在“受案范围”专章的第1条对受案范围作出概括性规定。其次,要在概括性规定及整个行政诉讼立法中放弃对具体行政行为的界定。理由是:这一界定在理论界和实务界争议很大,界定不好容易不当缩小行政诉讼的受案范围。《解释》第1条放弃了《意见》的做法,未对具体行政行为进行重新界定,这一做法值得肯定,但《解释》受立法本身的限制,对此也做得很不彻底,其后的许多规定均使用了“具体行政行为”一词。再次,以否定式列举的方式明确规定不予受理的案件范围。如此规定,行政诉讼受案范围可理解为,除法律明确规定不予受理的案件,其他行政行为均属行政诉讼的受案范围。这种模式既可避免肯定式列举的复杂性和不周延性,又可消除实践对立案范围的误解,是不当缩小受案范围的司法实践问题从立法上得到解决。为弥补这种粗线条立法可能导致的实践指导性不强的缺陷,最高人民法院可以根据形势的发展变化,在总结审判经验的基础上,出台可操作性强的解释。

二、 对现行否定式列举排除案件范围的评述及建议

若采用上述立法模式,如何界定否定式列举排除的案件范围即成为立法修改的重点。现有的否定式列举存在以下几点不足,应予修正。

1、非行政行为列入排除范围毫无必要。《行政诉讼法》第12条第2项将行政机关制定行政法规、规章的行为作为不予受理的案件范围。从事实角度看,这种规定并无问题。既然是行政诉讼,自然审查的是行政行为。如按上述逻辑推断,人大的立法、军事战争、法院的审判等等在性质上明显不属于行政行为的行为也都要在立法上进行否定式列举,无疑有画蛇添足的感觉。

2、抽象行政行为的不可诉过于绝对。行政诉讼法及司法解释均否定了抽象行政行为的可诉性,目前理论界对此普遍持异议。从法理、各国立法通例、不可诉的现实危害、纳入受案范围的可行性等方面对抽象行政行为的可诉性进行了充分论证。抽象行政行为的可诉性问题与其说是一个法律问题,不如说是一个实践问题或者观念问题。

3、内部行政行为的排除不利于权利保护,不符合法律发展趋势。我国否定内部行政行为可诉性的做法不符合国际潮流。《公务员法》第90条的规定,对处分,辞退或者取消录用,降职,定期考核不称职,免职,申请辞职、提前退休未予批准,未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇这7种人事处理行为可提出申诉。因为这7种人事处理行为对当事人的权益影响很大,故《公务员法》特地提供了救济措施,建议借鉴《公务员法》的规定,将这些行为纳入行政诉讼受案范围。

4、行政终局裁决不符合司法最终审查原则。《行政诉讼法》第12条第4项将只要属于法律规定的行政终局裁决行为均排除在受案范围之外的做法显然不符合司法最终审查原则。

综上分析,至少下列行政行为应当排除在行政诉讼受案范围之外:国家外交行为;属人大及其常委会审查的各级政府发布的决定、命令;高校、科研机构的学术管理行为;对行政机关工作人员的内部管理行为,但属《公务员法》第90条第1款行为的除外;法律规定的行政终局裁决行为;调解行为以及法律规定的仲裁行为;不具有强制力的行政指导行为;对驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为;其他不宜受理的国家行为。当然,权力机关的行为、刑事司法行为、军事行为等本身就不属于行政行为的自然不在受案范围之列。

三、 扩大行政诉讼受案范围的相关问题

扩大后的行政诉讼受案范围可概括理解为:除《行政诉讼法》明确规定不予受理的案件外,凡认为行政行为侵犯公民、法人、其他组组织、国家或者社会公共利益的,均可以提起行政诉讼。

(根据有关材料整理)