议员立法助理是协助立法机关的议员履行立法职责、完成立法工作的具有法律专门知识的人员。随着各国立法工作的专门化和立法机关职能的强化，议员立法助理呈制度化、规范化发展趋势，已比较定型。医院立法助理成为各国议会等立法机关的重要辅助力量。其中，美、英、法、德等西方主要国家的医院立法助理设置及其相关规定更为成熟。它对于全国和省一级人民代表大会及其常务委员会行使好立法权不无现实的借鉴意义。

一、 美国的议员立法助理制度

美国是较早建立立法助理制度的国家。18世纪20年代，美国国会就已经开始雇佣助理人员。1840年，国会处在繁忙之际，雇佣计时或临时性的助理。1856年，众议院筹款委员会和参议院财政委员会首次雇佣了永久性助理，其他委员会相继效仿。到1891年，众议院委员会助理已有62人，参议院有41人。1924年，美国参议院的助理发展到141人，众议院达到120人。美国国会于此年通过第一个关涉助理的法案——立法支付法案，授权拨款给参、众两院所有的助理。参、众两院的助理不限于立法助理，但立法助理为数可观。该法案的价值远远超出解决助理的经费问题，它的深远意义在于从法律上明确了立法助理的地位，是美国国会立法助理制度化发展的一个突破。

美国国会在立法助理制度化发展中的第二步突破，是通过立法确认议员个人助理的地位。1946年，美国的立法改组法明确地把委员会助理和议员个人助理分开。此后，1975年参议院第60号决议案，专门规定了专家助理的地位——委员会内专家助理人员，不能从事委员会以外的工作，也不得将非属于他们职务的工作加诸其上。

从1955年至1982年，为适应立法发展的需要，美国大大增加了其助理的人数和经费。

现今，美国参、众两院都设有立法顾问办公室，聘有法律顾问(律师)。其中，参议院的法律顾问有29位，众议院则有39位。此外，国会中有大量的直接为议员个人服务的助理。议员个人助理的数量是由议员的繁重工作决定的。他们分别在两地工作：一部分在议员选区，主要任务是安排议员与选民见面，帮助议员处理选民提出的各种问题和要求，收集选民的意见和反映，及时将有关情况报告给议员;另一部分在华盛顿的国会大厦工作。国会大厦的议员助理又分为立法助理和一般文秘助理。立法助理属于高级助理，主要帮助议员起草文件、议案，研究各种对策;一般文秘助理主要帮助议员处理信件和其他事务性工作，安排来首都的选区选民与议员会见，为议员收集各方面所需的信息，帮助议员处理同外界的各种关系等。

最近的资料显示，美国众议院成员有2至3名立法助理，而参议院则有6至7名立法助理。参、众两院议员的立法助理都会被指派处理大量的具体议题，一般有四至八项。具体而言，一名立法助理针对一项指定议题具有以下职责：1、在国会召开会议之前了解相关的所有法案(通常针对一个议题会涉及到近百个法案);2、阅读大量来自选民和组织的信件;3、会见选民和院外人士;4、向国会其他部门、非营利性组织、商业协会、股份有限公司及其他组织宣传议员制定的法案;5、就是否参加其他部门的立法活动向众议员或参议员提出建议;6、就如何在议会上对法案进行投票表决，向众议员或参议员提出建议;7、表明众议员或参议员对某议题的立场观点。可见，美国的议员立法助理协助议员完成立法案审议中的作用相当广泛，并已经制度化、规范化。

二、欧洲主要国家的议员立法助理制度

(一)英国

英国议会在助理制度的建设方面起步较晚，直到1945年，英国平民院还只有很少的议员有自己的个人秘书，几乎没有一个人聘用研究性的立法助理。时至1967年，“平民院全体议员中大约仅有六、七人享有与他人共用的个人助理(即不是秘书或选区代办)。资料显示，当时，只有一名议员聘了一位与国会的立法顾问有着相类似经历的助理。这位由议员个人聘用的助理算得上是英国平民院的第一位议员立法助理。

1969年，平民院终于启动铁门，首次设立助理经费，供议员聘用个人秘书。从1987年起，议员的秘书和研究助理经费与办公费合并，统称为办公成本费。1966年4月—1997年3月，每位议员的办公成本费最高可达43908英磅。可见，英国议会的议员助理制度，包括其中的立法助理制度晚至上个世纪的90年代中期才基本建立起来。

议会助理制度是议员专职化、职业化的一个重要指标。英国平民院助理制度在实现其议员的专职化和职业化方面有自己的一些特点。就布局而言，平民院的助理制度比较全面，能够全方位地协助平民院议员，为平民院议员提供各种服务;就经费而言，由于议员的研究助理经费已经与办公费合并，成为办公经费的一部分，这就意味着平民院可以独立的决定平民院的经费和人事任免，完全脱离政府的控制，具有一定的独立性;就机构和体制而言，平民院的专职机构包括秘书长及其秘书局，他们与议员的个人助理一起，成为对议会的议事程序、议事规则、议事惯例和议案从事汇集、研究、解释的卓有成效的专职机构和专家队伍;就现代化建设方面而言，平民院的专职机构和议员助理在办公和研究条件上，努力采用最新技术，建立电脑资料信息网络则使“议会之母”成为现代科技成果的受益者，并使其专职机构办事效率和专家队伍的研究能力不断得以完善与提高，从而迅速赶上别的国家议会助理机构建设前进的步伐。

但是，英国议会问题专家仍然认为，平民院助理制度尚存在很多不足地方：一是议员的个人助理数量较少。他们认为，无论是与平民院议员所担负的工作量相比，还是与其他发达国家议员所拥有的个人助理数量相比，平民院议员的个人助理的数量都太少;二是忽视议员个人助理的作用，尤其是平民院议员个人助理中专门为议员从事研究工作的很少，办理日常杂务的较多。可见，即便像英国这样老牌的议会制国家，为了适应现代社会越来越复杂繁重的立法任务，仍在不懈地推进议员聘请的“专职研究助理”制度的完善和发展。

(二)德国

德国是议会助理队伍比较庞大。德国的议会助理，又称为议会问题的私人助理，为议会党团的主席、副主席、议会督导员和议员提供个人咨询。由于议员，特别是新议员对议会工作并不熟悉，没有助手或顾问的帮助是很难履行代议职责的，所以这种服务绝对必要。德国的议会助理不尽是立法助理，其工作职责也不限于立法咨询，但他们显然大多是法律专家。事实上，这些人员都是议会问题和宪法问题的专家。议员可能如走马灯般地在联邦议院进进出出，但这些助理确是职业的议会专家和法律专家，他们还必须具有与公务员相类似的中立性。

在一定程度上说，议会助理机构及议员私人助理是政党政治的产物。德国的议会助理最先是应反对党议会党团的需要而出现的，也对反对党最有意义。在1950年代第2届联邦议院时，作为议会反对党的社民党很难从政府部门得到所需的资讯支持，就开始建立了自己议会党团的助理队伍，到1960年代第5届联邦议院时，这支队伍已扩展为第2届时的四倍。1969年，联盟党变为反对党后，起而效仿，迅速扩大了自己的助理队伍。在1980年代末期第10届联邦议院时，议会党团助理的数量有了决定性的增长，首次超过了议员总数。此后一发而不可收拾，呈越超越多的趋势。第10届只比议员总数多10名，第11届一下子反超122名，第12届升至165名，第13届继续强劲拉升，其助理多于议员高达283名。

与之相应，德国议会助理的开支也逐年攀升。仅1995年和1996您两个议会年度中，德国财政为议会党团聘请助理多花费的资金总额就达到16167.7427万马克。从资料看，近几届联邦议院中，力量较强的政党聘请的助理往往比力量较弱的政党聘请的助理在数量上多，其所花费的助理费也较多，从中央到地方反映处议会政治斗争中强者为王的特性。

(三)法国

法国的议会助理制度有着鲜明的特色：一般由议会工作人员担任，由议会自行管理，人员要通过公开竞争考试遴选产生。法国议会讨论的法案多数是由内阁提出来的，议员的立法提案尽管微乎其微，但对法案提出的修正案却逐年增加，其被采纳的比率也很高。资料显示，法国的议员个人立法助理的数量也呈逐年增加的趋势：1976年为1名，1980年为2名，1995年增至3名。此外，每个议员还配有1-2名秘书。目前，法国议会工作人员大约有2200人，其中国民议会有1260人，参议院有920人。议会对他们的要求则是政治上的完全中立，并要有为所有议员服务的职业责任感，要能够出色地完成本职工作，能够保持高出勤率，随叫随到。

按照1963年2月23日通过的财政法的规定，议会工作人员从原则上讲属于国家公务员系列，但他们完全独立于行政权，他们的身份与一般的中央机关公务员或地方政府公务员的身份完全不同。议会主席团在征求议会雇员工会的意见后，可以自主决定他们的录用条件、工作条件和退休条件。这个精神在法国《国民议会章程》第17条和《参议院章程》第102条得到确认。按照《国民议会章程》第18条的规定，议会的行政工作只能由议会自己雇佣的人员承担，除政府为国民议会的国防委员会、财政委员会、经济委员会等提供的文职或军职专业人员外，任何议会外其他部门的国家公务员均不得在议会中工作。在这一点上，议会的独立性表现出了相当的排他性。两院工作人员的考试及录用都由议会主席团自己进行，尽管考试的范围和方式与一般国家公务员的考试没有多大差别。

三、西方议员立法助理制度评析

考析欧美主要国家的议员立法助理制度，可知该制度的产生及发展有着历史的必然性。

第一、西方国家议员立法助理制度的产生是欧美国家典型的政治体制所决定的。西方国家的政治体制是三权分立，立法权由议会行使。而且这些国家多采用多党制，议会成员是由各党团成员组成。议会制度是这些国家根本的政治制度，各政党的议会党团和议员个人在议会中发挥的作用至关重要，其相应的助理制度不能不健全和完备。

第二、立法助理是应反对党团的要求而出现的，尤其在德国是如此。由于作为议会反对党很难从政府部门得到资讯支持，就不得不建立自己议会党团的顾问队伍，也就是立法助理机构的前身。

第三、议员立法助理的增加和制度化发展还与议员本身的工作性质及其繁重程度有关。由于议员，特别是新议员对专业性较强的立法工作并不熟悉，没有立法助手或顾问的帮助很难履行代议职责，况且法案量有增无减，涉及的高科技等领域越来越多，议员个人很难独立完成繁重的法案审议意见或修正案的提出等工作，不得不借助有一定法律素养的个人助手来完成。

西方各国议员立法助理制度的具体规定不同，但却有着一些共同的特点：其一是一定的独立性。美国参、众两院的立法顾问办公室的所有法律顾问和律师在政治上必须保持中立，并对法案的修改情况严格保密。议员个人聘用立法助理当然很难摆脱议员本人所属的党派性，但由于议会是立法机关，独立与行政机关，因此，议会或议员所雇佣的立法助理和其他工作人员相对于行政机关具有自己的独立性。其二是专业性。议员立法助理理所当然是法律问题专家，且具有丰富的法律工作经验。其三是身份上的某种特殊性。立法助理在西方国家具有公务员身份。

西方国家的立法助理制度虽然日趋完善，但存在的问题也十分明显，主要有两种相反的趋向：一方面是租用发挥不够，表现为有些国家的议员立法助理的人数不足，其立法中的顾问、助手作用被忽视，调查表明，议员个人助理中专门为议员从事立法研究工作的人少，办理日常杂务的人则较多;立法助理工作的专属性不明确，立法助理的主要工作应当是为议员草拟法案、分析法案、对政策提出创见、准备工作简报等等，但实际上常有与行政事务秘书不加区分的现象;另一方面也存在立法权向立法助理方面转移的趋势。在欧美国家，立法助理制度的建立本意是为了协助议员搞好立法工作，提高民主政治的质量。但由于议员对立法助理的过分依赖，以及立法助理在议员之间、议员与各委员长之间、议员与各政党之间起着沟通交流的作用，因而立法助理对立法机关的某些活动往往举足轻重。在有的西方国家，几乎每个法案的通过都是助理们的杰作，议会内的许多决策都是在助理与助理之间协商谈判而成的，而议员的共识、妥协也是以助理为基础的。以上两个方面的问题如何避免，已经成为西方国家完善立法助理制度的关键所在。

二、 西方议员立法助理制度给我们的启示

我国的国情和政治制度与西方不同，我国实行人民代表大会制度。依照《宪法》、《地方组织法》和《立法法》的相关规定，对国家的立法权限作了划分。我国不存在那种因为议会党团需要而去推进立法助理制度建设的情况。但是西方国家的议员立法助理制度，仍有值得我们借鉴之处。

首先，权力机关或狭义的立法机关(西方国家即代议机关)立法“功能”的衰退，是现代国家的一个共同趋势。即使是法律专业出身的立法者，也难以成为精通所有立法案的通才。据不完全统计，自改革开放来意，我国所制定的法律中，大约有75%左右的法律议案是由国务院所属的各部门起草的;在地方立法中，这一比例还要高得多。从国外的立法情况看，议会的绝大多数法律议案也来自政府。这样就产生了一对矛盾：一方面，立法是国家立法机关按照立法程序制定、修改和废止法律、法规的活动，立法权是一个完整概念，不可能分离;另一方面，立法的各个环节和层次在事实操作中却是被分离的，即不同的部门(包括非权力机关)按其职责分工负责不同的环节和层次。事实上，权力机关的立法者不可能对一部法规案从头全盘包揽，也无此必要。它只可能，或者说，只需要在立法的某些最重要的环节起关键性作用就可以的，诸如法律、法规按规定成立的必要性论证、审议中若干争议问题的协调和决策等等。至于法律、法规案中的一些专业性和技术性的细节问题，一般可交由起草部门和权力机关的工作机构去完成。如果要防止在这些细节问题上起草部门或工作机构的越权甚至谋私，使立法权更加完整，避免被分解的危险，权力机关及其组成人员可以增设和扩大自身的立法辅助机关或个人助理，并通过充分发挥他们的作用并加强对其的控制，来保证立法权的完整性。在这种情况下，立法助理制度就成为一种合理的选择。从价值和功能取向上说，立法助理制度是应当归属于强化立法主体，即人大常委会组成人员的力量体系的。

其次，在立法成本控制范围内，增加环节、增加程序，可以加大对立法民主的保障力度。我国宪法规定：“中华人民共和国额定一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”事实上，权力机关究竟能在多大程度上代表人民行使权力，包括代表人民行使立法权、形成国家意志，本身是一个复杂的、有争议的问题。从法律意义上讲，只有权力机关的组成人员才有资格代表人民行使权力，行使立法权，其他任何人、任何机构都无此权力，也无权干涉权力机关的代表行使权力。但是，代表意见的形成并不是个人意志的反映，他同样需要汲取广大被代表者的意见。在立法上，参与意见的人数越多，征求意见的范围越广泛，越能够体现更大多数人的意志。同时，无论何种手段的采纳，都应当以科学性为前提。因此，作为法律问题专家的立法助理的存在对立法而言不仅是民主的反映，同时也是立法科学性、理性化的表现。

第三，我国立法的发展需要立法助理来承担大量的立法准备工作，以缓解我国现行立法任务的繁重性与紧迫性。随着我国法治目标的逐步确立，大量的立法任务摆在立法机关的面前，加入WTO也要求我国加紧制定、修改或补充我国现行的法律制度，以与WTO规则相一致，更好地履行作为WTO成员国的义务。对于各级立法主体来说，现代化的立法任务是很繁重的。不仅如此，随着社会信息化的发展，立法进程的深入，各种专门化的立法需求更显迫切。例如网络立法、信息立法、电子商务立法、电子政务立法等，专业性、技术性要求较高。就我国现有立法主体的人力资源配置角度来讲，懂得专门领域，特别是新兴专业的立法专业人才还比较缺乏，进行如此的专门化立法便显得力不从心。而实际上，人大代表是民意代表者，常委会组成人员则是民意代表者的代表，他们本不可能也不需要个个都是法律问题的通才或专才。因此，在立法主体的人员构成与立法任务的专门化趋势之间始终存在着一个不相适应的问题，力不从心将回长期存在。在这种两难处境中，确立立法助理制度，使立法者能更多地借助外脑以集思广益，可以促进我国立法专业化的进程，有利于提高立法质量。

第四，现代立法助理制度的建立，也是适应现代立法技术复杂化的要求。立法技术是立法活动中所遵循的用以促使立法臻于科学化的方法和操作技巧的总称。现代社会是以科学技术迅速发展为基本特征的社会，这个社会把大量的非注重立法技术就不足以正确解决的问题摆到了立法者面前，要求给予立法调整。这就迫使立法者无论是自觉还是不自觉，都不能不考虑和采取必要的立法方法、立法策略和立法操作技巧。而这些立法方法、立法策略和立法操作技巧不仅是一种经验的积累与总结，也是学习与掌握现代科学技术并将其运用到立法中去的一种能力。我国立法机关，尤其是各级享有立法权的国家机关中，掌握这些专门立法技术的人才相对缺少。人大常委会的工作机构通过合理配置人员结构可以缓解一些。但这只能缓解立法机关工作中对专门立法技术人才需求的压力，而立法主体的这一需求仍然存在。可见，通过设立立法助理制度，从适当缓解立法主体对其所面临的立法技术复杂化的压力的角度看，也不失为是一种有益的途径。这方面，欧美国家的议员立法助理制度已经提供了经验。

我国现行法律对立法助理制度没有任何规定。综观我国改革的成功经验，这种探索宜在省或较大市的人大常委会中试行。按现行体制，省级人大设有办事机构，如常委会工作委员会、办公厅、研究室等等。这些工作机构往往配有法律、经济、中文等方面的专业人才，它最重要的的一项职责就是为权力机关及其组成人员制定和审议法规案提供专业协助和办理具体事务，从其功能上说，除文秘工作外，实质上也含有法律助理的性质。其中，省级人大法制委员会实际上相当于西方国家同级别议会中的立法顾问办公室，其成员基本上是专门的立法专家或助理。这种立法专家或助理与立法助理制度之间的重要区别在于：前者是按法定程序向权力机关集体提供广泛服务，而后者是根据邀约向常委会组成人员个体提供专项服务。权力机关内设的这些工作机构和人员，为人大立法作了大量基础性工作，也为提高常委会组成人员的法规案审议水平发挥了显著有效的“助理”作用。从目前的情况而言，这种立法工作机构的设置形式、运行机制及人员配置的结构、数量、质量等方面有待于进一步改进和完善。它的设立本应主要为权力机关的机体运作提供服务，应该具有很强的中立性。但自爱实际运作中，工作机构在立法中的过度参与和越权现象时有发生，严重的甚至成为地方立法的“隐形”主体，造成权力机关立法权的流失;而本应是立法主体的常委会组成人员，却因为对人大工作和法律业务的不熟悉而未能充分地运用好代表人民行使的立法权。因此，一方面应当使工作机构在权力机关的运作中更加保持“中立”，另一方面，通过立法助理的帮助，地方人大常委会组成人员可以增强在人大工作的主动参与水平，进而使其“权力”复位。法制委员会作为立法机关的集体“助理”与常委会组成人员的个人立法助理之间，其实是一对矛盾的对立面，客观上可以起到相反相成、相辅相补的作用，共同提升立法质量。

立法助理制度也会有其局限性。由于其服务对象的特定性、服务内容的特殊性以及我国立法体制的独特性，其功能也同样存在着两种可能性。运用得好，可以充分发挥其在地方人大常委会组成人员的法规案审议能力和审议效率方面的作用，从而促进立法质量的提高;运用得不好，则有可能干扰、误导组成人员正确行使职权，产生立法偏向，从而形成立法权新的流失。2004年，重庆市人大常委会开始试行组成人员个人立法助理制度时，有的媒体就发表文章，提出这种担心。三年多来的试行实际证明，没有发生立法权从常委会或其组成人员手中向立法助理流失的情况。其起决定作用的原因是我国人大制度与西方议会制度根本不同，且不存在议会党团制度，同时，在试行之初也进行可规范化运作，对立法助理的地位、工作职责、性质、程序及其权利义务予以明确，并出台了相关的规范性文件。实际上，我们看到得比较多的现象，是一些立法助理存在挂空名，主动发挥作用不够，常委会组成人员对之交代任务不多也不及时。这可能是同我们的常委组成人员大多数是兼职，而立法助理没有一个是专职的有关。重庆市人大常委会聘请的立法助理带有志愿者性质，也不是每位常委会组成人员都聘请了立法助理，且试行不过三年左右，远不足以凭之以论长短。立法助理制度的真正试行，起码应将其作为法律服务业的一种纳入立法管理，并在人、财、物上予以保证。在我国尚未正式认可和确立立法助理制度之时，来谈论它一旦推行就会导致人大常委会组成人员的立法权的旁落，似乎为时过早。如果因噎废食也绝非明智之举。在目前立法助理制度从理论到实践都未成型的情况下，有计划有部署有指导的先试点，取得经验和实效后在广泛推行，是目前较为稳妥的办法。