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必须着力改善和提高行政执法水平
发布时间: 2007-10-31      来源:云南人大网      【字体:大 中 小】     分享到:

近年来,我省许多地方行政诉讼案居高不下,行政执法部门败诉率明显上升,严重影响了行政执法机关的执法形象,必须引起各级政府和行政机关的足够重视。

一、存在问题及原因分析

(一)行政执法中重实体轻程序的现象严重

违反法定程序,是当前行政执法工作中存在的较为严重的问题。行政处罚法规定:行政机关在执法时应出示执法身份证件;在作出具体行政行为时应说明事实、理由、依据;在作出具体行政行为之前的证据收集与调查,应听取当事人的陈述与申辩,告知当事人权利;对重大的处罚举行听证的制度。因此,违反这些程序作出的具体行政行为就是行政违法行为。最常见的:一是调查人员违反调查时必须两人以上的规定,从而导致重要书证违反取证程序,法院不能采纳。绿春县法院受理的原告李某不服被告某乡人民政府土地使用权行政裁决一案中,行政执法人员在调查了解案情当事人李某时,调查笔录上只有一名调查人员签名,导致重要书证违反取证程序,造成本案的事实不清,后经法院庭外调解,被告自动撤销了该具体行政行为,原告才申请撤诉。二是行政机关在作出具体行政行为前,未履行告知义务,就作出具体行政行为,或者作出具体行政行为时虽然履行了告知义务,但是对告知行政相对人的所作行政行为的事实、理由、依据及享有陈述、申辩、听证、复议、诉讼等权利内容不全,甚至随意删除或避开主要内容。镇沅县法院受理的原告章某不服被告某局作出取缔非法组织一案中,被告在作出的行政处罚之前,没有告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,也没有告知当事人依法享有的权利,违反了行政处罚法第三十一条的规定。三是作出具体行政行为后,再收集证据和调查补证,违反了行政处罚法第三十条规定的“先调查,后裁决”的原则。如开远市法院在受理原告某汽车运输有限公司黄某诉被告某公路分局公路行政处罚一案中,被告在作出的公路行政处罚决定后,在当事人向法院提起行政诉讼时,该局再补充调查、收集证据。四是作出具体行政行为后,没有及时送达行政裁决书给当事人签收,遇到当事人拒绝签收时没有在送达证上注明清楚,送达手续不完善,有的甚至是谁送达文书的都没有人签名。如上述行政处罚一案中,被告对行政相对人作出的公路行政处罚决定书未送达给当事人,就收取当事人的罚款2000元。本案后经法院庭外调解,被告主动将罚款退还原告,原告向法院申请撤回起诉而结案。

(二)行政执法队伍素质不高,责任心不强

行政机关败诉的主要原因是执法人员的业务素质不高所致。一是执法人员没有经过系统的学习培训,不具备相应的业务知识,乡镇政府的执法人员业务素质不高。二是受利益的驱动,先入为主。由于当前各级政府财政经费紧缺,行政机关的办案经费不足,尤其在处理“三大纠纷”案件时,要求当事人赞助一些费用补充办案经费,执法人员在调处时就难免出现偏听、偏信交费一方当事人的意见,在调查取证时也多是调取交费方提供的证人、证词,忽视另一方当事人的权利,显失公正、公平。三是滥用职权和超越职权。不少行政执法部门利用执法体制不统一,职能交叉,多重执法之弊端,下达指令性创收指标、罚款任务,相互间争相乱收费、乱罚款;而有些行政机关在法律法规并没有授权其享有强制执行权的情况下,却超越职权强行行使扣押、查封、拆除等强制措施。四是同一行政机关对性质相同、情节相似的违法行为处罚存在较大差异。有些行政执法人员以当事人在执法过程中的态度决定处罚的轻重,常把当事人陈述、申辩行为作为态度不好的依据,进而加重处罚。五是适用法律法规错误。有个别行政机关在作出具体行政行为时,本应适用此法却适用了彼法或者适用了无效的法律法规等。

(三)行政机关不能正确认识和对待行政诉讼

许多行政机关的执法意识停留在“人治”的层面上,有的还仍依照过去那种少有约束的、自由裁量权很大的管理方式,把行政审判当成行政机关行使行政管理权的“紧箍咒”,出现行政执法权严重对抗司法审查权的现象。这种对抗主要表现在几个方面:一是被诉行政机关“一把手”出庭率极低。“一把手”认为与普通老百姓对簿公堂有失身份,不愿出庭。2005年至今楚雄市法院审结的行政诉讼案件中,没有一个行政机关的“一把手”出庭应诉。二是对法院的审判活动消极应付。作出具体行政行为引起诉讼后,许多行政机关不积极参与诉讼,也没有按照行政诉讼法的规定在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提交作出具体行政行为的证据、依据,并提出答辩。三是对人民法院的生效判决执行不够。特别是判决行政机关败诉应承担案件诉讼费的,采取推、拖、赖的方式拒不履行义务。

二、规范行政机关执法的几点建议

如何改善和提高行政执法的水平,笔者提出如下建议:

(一)进一步加大宣传教育力度,使行政诉讼制度不断深入人心

目前,如何使行政诉讼制度深入人心仍任重道远,需要各级司法、行政机关继续作出努力。长期以来,都把行政诉讼的宣传工作理解成对行政诉讼法的宣传,把宣传当成法院的工作,这种认识是非常错误的。设立行政诉讼制度的目的是为了确保行政机关正确执行各种行政法规,也就是依法行政,这是建设法治政府、法治国家、法治社会的基础和前提。因此,不仅要大力宣传行政诉讼法,还应该大力宣传各种行政法律法规,让行政诉讼法律制度和行政法律制度都深入人心,家喻户晓。

(二)强化依法行政意识,减少行政争议的发生

行政执法是行政机关依职权进行国家管理的一项活动,行政执法水平的高低关系到一个地方法治化程度的高低。一是各级行政机关应加大对行政执法人员的教育培训力度。组织执法人员定期或者不定期参加培训,通过以案说法,提高他们依法行政的能力,确保其在行政执法活动中,既能遵守实体法,也能遵守程序法,杜绝损害行政相对人合法权益的现象。二是积极推广相对集中行使行政处罚权制度。目前,我国已有许多城市试行相对集中行使行政处罚权制度,即将有关行政机关的行政执法权交由一个行政机关,如成立行政综合执法局统一行使,从而避免推诿、扯皮和多头、重叠执法现象的发生。三是建立错案责任追究制度。规定对因办错案导致相对人损失的,在行政机关内部追究当事者和分管领导的责任,以督促和教育行政执法人员依 法履行法定职责。

(三)建立和完善行政听证程序,增加透明度

听证程序属准司法程序,是较为正规的听取当事人意见的程序,被认为是实现公民参与权,防止行政专横,减少行政争议的有效途径。因此,必须建立和完善听证程序,行政处罚法明确规定责令停产、吊销许可证或者执照及数额较大的罚款等作出行政处罚之前,应告知相对人有要求听证的权利;相对人要求听证的,行政机关应依法听证。近年来,有的行政机关怕麻烦,不实行听证,结果败诉。为了减少败诉,建议对重大的山林、土地权属的争议案件,可组织听证,以广泛听取各方意见,夯实证据基础,为准确裁决提供充分依据,从而降低败诉的风险。

(四)实行行政首长出庭应诉制度,促进行政诉讼制度的落实

行政首长的依法行政观念能反映一个地区或者一个部门的法制状况。行政首长对执法情况不了解,一旦发生行政争议,行政首长不出庭,官司败了埋怨法院,今后还犯同样的错误。如果行政首长出庭,得到具体详实的第一手资料,从中发现、了解本部门执法中存在的问题,及时予以纠正,并从败诉的案件中吸取教训,努力改进工作。行政首长亲自出庭应诉,还使群众看到了政府解决纠纷的诚意和决心,通过面对面的交流与沟通,增强了相互之间的理解和信任,避免了不必要的争议和猜疑,减少了上访和申诉,真正发挥行政审判“协调”官民关系的桥梁作用。因此,涉诉的行政机关“一把手”应积极主动地出庭应诉。行政首长出庭应诉制度应对“一把手”必须出庭的情形、不能出庭的委托、不愿出庭的处理等方面作出具体规定,使之更有可操作性,真正成为不愿出庭应诉者的“紧箍咒”。