——云南省启动保护珍稀鸟类黑颈鹤的地方立法工作

刘昶军

在美丽富饶的云南红土地上，生栖着千千万万种生姿百态，栩栩如生的飞禽生灵，然而有一种飞禽却是世界上现生15种鹤群中最晚被科学界发现记录的种类，它的名字就叫——黑颈鹤。

黑颈鹤是我国特有的，唯一生长、繁殖在高原的一种鹤类。其通常生活在沼泽地、湖泊及河滩地带。越冬期间，早晨7点前后它们就陆续飞到沼泽地或向阳的山坡地觅食，有时也到收割后的农田中刨食遗留的洋芋、青稞、荞麦、燕麦、萝卜以及绿色植物的根、芽，兼食软体动物、昆虫、蛙类、鱼类等。每年3月离开越冬地红土高原，集群北上，飞抵青藏高原的大草甸、沼泽地带，4月下旬开始繁殖，筑巢于沼泽地带地势较高的草墩或泥墩上。到了秋天，黑颈鹤带着刚刚长大的幼鸟，与其他家族结成十几只，甚至四、五十只的大群，排成“一”字形，“V”字形成“人”字形的整齐队伍，飞越崇山峻岭，到达气候温和的地方去越冬。它的越冬地要比繁殖地相对集中，在云南省主要有云南东北部的昭通、会泽、永善、巧家，西北部的中甸、丽江和宁蒗，香格里拉等地的沼泽、湿地和河流等水域，这些地方由于自然条件优越，阳光充足，又有丰盛的食物，所以每年到此来越冬的黑颈鹤很多，还伴随有上千只的灰鹤和多种雁鸭类等众多的水禽种类。2006年4月5日，云南会泽黑颈鹤生活区域经国务院批准列为国家级自然保护区。同时，还建立云南大山包黑颈鹤国家级自然保护区。黑颈鹤每年到达云南省大山包越冬地的时间大约在10月底左右，第二年的2月下旬开始迁飞，时间长达四个多月。它们刨食的时候很少用脚，而是用坚韧质硬的长嘴直接在松土中寻找。越冬期间很少有大的群体，一般是3到5只的小群分散觅食。时而也会飞到牛群当中，与之相互嬉戏、同乐，和睦相处，并啄食它们粪便中未消化的食物或寄生的虫子。黑颈鹤的警惕性很高，敏锐性很强，反应极为迅速、敏捷，每当有人走近，或因察觉其行为、举动不端时，其便向远处展翅偎依，似仙女飘逸，苍劲有力，漫步云中，无声无息，悄悄离去，随即盘旋飞舞在蓝天碧云之间。飞姿有序，昂首挺拔，亭亭玉立，不仅美丽壮观，气势磅礴，形状幽美、线条流畅，也吸引了大量的文人骚客、绘画及摄影爱好者留连驻足……

黑颈鹤属国家一类珍稀濒危级重点保护动物，也是世界上唯一易危濒临重点关注的飞禽类鹤群。1995年曾被濒危动植物国际贸易公约列为世界亟需拯救的濒危物种。由于黑颈鹤生存的自然环境恶劣，繁殖率低，数量稀少，被称为“鸟中熊猫”。2003年1月经国务院批准建立云南省大山包黑颈鹤国家级自然保护区，总面积19200公顷，保护对象主要是黑颈鹤及其越冬栖息地的亚高山沼泽化草甸湿地生态系统。据不完全统计，2008年到大山包越冬的黑颈鹤数量达1500只左右。目前，大山包已成为红土高原上越冬黑颈鹤数量最多、密度最大的越冬栖息地和迁徙停歇地，在全国及国际上都有一定影响。该保护区还被国际湿地公约局列入国际重要湿地名录，在我国湿地自然保护区中具有特殊重要的地位。这种当地人叫“雁”的天外来客，具有超强灵性、悟性和依赖性，成了与人们朝夕相处，与牛羊同牧一片草地，同饮一泓江水，与自然界融为一体，形影不离的伙伴，也成为了云南昭通，人与自然和谐相处，人与百鸟共享天伦之乐，笑脸相迎四方宾客的一张厚重的旅游名片。

但是，地处云南国家级脱贫攻坚地区的昭通市大山包，生态环境极其恶劣，经济社会发展迟缓，农民人均纯收入较低，贫困面大，人民群众生活窘迫，一些为了解决生存谋生问题的农民，一是大量地蚕食、挖掘自然湿地边缘的土地，错误地将湿地变成耕地;二是疯狂地掘沟、排水、堵截、分流取水灌溉;三是将湿地草根、泥炭、及炭灰掘取作为生活燃料;四是无规划无原则的过度放牧，导致草场生态变异，草源枯竭;五是随着昭通大山包知名度的提高，到该地观光、科考、旅游、摄影、采风、踏青、写生、绘画的人数与日俱增，人为践踏频繁，植被损坏严重，垃圾、弃物随地可见，给湿地及牧场造成一定程度上的毁损;六是通信光缆、光电设备、供电电网、电缆、光纤等勘察设置不尽全理，考虑不周，无序通过保护区内的核心保护地带，该保护区内受电线、电缆伤害的黑颈鹤数量日趋增多。针对上述现状，保护工作面临着严峻的形势。可喜的是，在今年省十一届人大一次会议上，昭通代表团21名人大代表提出了《关于请求省人大常委会制定〈云南省大山包黑颈鹤国家级自然保护区管理条例〉的议案》，大会主席团将该议案交付省人大常委会环资工委研究办理。2008年4月，省人大常委会调研组对此问题组成了由常委会领导带队，环资工委、法制委、省林业厅和环保局的同志，赴昭通对议案办理和立法问题进行了专题调研。大家认为，大山包黑颈鹤国家级自然保护区具有较高的保护价值和国际影响。保护区生态环境十分脆弱、经济社会发展相对滞后，只有依法加强保护，处理好保护与发展的关系，才能实现资源的可持续利用和人与自然的和谐发展，才能对该地的生态环境、自然资源、珍稀动物进行科学、有效、合理的保护。经过广泛地调研、论证，多次争辩、协商，达成共识，省十届人大常委会主任会议毅然决然地作出了：“很有必要将当地一些执行多年，并经过实践检验，人民群众普遍认为又行之有效的政策、规章，及时上升为地方性法规”的决定。同时，同意将《云南省大山包黑颈鹤国家级自然保护区管理条例(草案)》列入2008年立法计划，强调了要借开展解放思想大讨论活动的东风，勇于开辟新时期人大地方立法新途径的改革创新之路，并本着适用、可行、利民、统筹、协调、重点突出地方特色和民族特点，以及全面贯彻落实科学发展观的宗旨，坚持立法和审议分开的原则，大胆拓宽让省人大常委会自主立法、牵头立法、主导立法的渠道。此举受到社会和法学界的高度关注。

2008年7月21日，经过昭通日报、云南政务网等全方位、多领域的广泛征求意见，召开省级有关部门和专家、在昆部分省人大常委会委员和省人大机关各部门负责人论证会后，充分吸纳了众多方面好的意见和建议，几易其稿的一部地方性法规文本草案终于出台，并提请出席省十一届人大常委会第四次会议的常委会组成人员进行审议。至此不超过三个月的时间，法规草案稿就正始走上了初次审议的平台，这是昭通人民的幸事，也是云南4500万各族人民的幸事，更是云南省人大常委会立法机构解放思想，深化改革，科学发展，转变观念立法，有针对性立法，实行科学立法、民主立法，急用先立，可行管用立法的最好典范。

《云南省大山包黑颈鹤国家级自然保护区管理条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)。《条例(草案)》一是对保护区功能进行科学、合理的划分，在保护区内实行核心区、缓冲区、实验区三区管理制度，核心区禁止人员进入，住户需逐步迁出，核心区和缓冲区不得从事任何生产经营活动。二是大山包为迁徙鸟类栖息的湿地类型自然保护区，《条例(草案)》只对保护区内具有共性的禁止性行为作出规定，为当地经济社会发展留下了空间。三是明确了管理机构和执法主体的职责与任务，并具体负责保护区的管理工作。四是体现了以人为本，保护和发展原则，《条例(草案)》规定，在确保保护对象---黑颈鹤不受伤害的前提下，可以按照批准的生态旅游进行科学、合理的规划与开发，并依法开展科考、观鸟、休闲等一系列生态旅游活动。五是《条例(草案)》明文规定了公众参与和社区共管区的范围，鼓励国内外的自然人、法人和其他组织参与保护区的建设和科学研究，加强保护区建设和管理的国际、国内交流与合作。另外，为体现社会和保护区共建的理念，《条例(草案)》还专门规定，管理机构可以与当地村民组织签订齐抓共管，共同维护与管理的协议，保护区的服务机构，应当优先安排使用当地居民，以提高当地居民的生活水平，一同建立双赢互利的管理模式。

值得一提的是，《条例(草案)》在立法中开创了保护与发展理念的先河。同时，对于今后制定其他《条例(草案)》比如怒江水电开发、滇中调水、旅游景区景点保护、自然生态环境保护与开发、珍稀物种的利用与保护、物质文化遗产和非物质文化遗产保护与开发等等，都能起到明显的借鉴作用。

组成人员经过三天的认真审议，提出了一些好的意见和建议，如：将“生态旅游收入”改为“生态旅游税收入”;将“新建的电力通讯设施同已经建成的，但对黑颈鹤活动构成伤害的电力设施设要限期整改分开对待的意见和建议”;“侵害”改为“伤害”;增加对化肥污染的管理等等好的意见和建议。体现了常委会组成人员一丝不苟的高度负责精神和对审议条例(草案)的责任心和事业感。《条例(草案)》将经过二次严格审议后，有望今年9月份通过施行。

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