龙永春 聂奎林
应美国伊利诺伊州议会和二十一世纪学会的邀请，云南省人大常委会副秘书长龙永春率省人大常委会机关专题考察团一行10人，于2007年10月29日至11月6日赴美国伊利诺伊州暨芝加哥市，就美国州议会的权力、组成、职能和运行机制等情况进行了专题考察。这次考察虽然时间很短，但由于考察内容对口，双方都作了充分准备，特别是省外办多次与美方联系，对考察重点和行程作了精心安排，使我们对美国地方议会的有关情况有了一定的了解，基本上达到了预期的目的。考察期间，全团同志互相关心，团结一致，始终保持着良好的状态、和谐的气氛，顺利地完成了考察任务。现将考察情况报告如下：
一、美国政府和地方政权组织的基本形式
美国是世界上第一个资产阶级共和国，在其建立和发展过程中，形成了一套完整的资产阶级国家的政治制度，并为许多资本主义国家所效仿。美国实行总统制的共和国政体，“三权分立、相互制衡”是美国政治制度的基本原则。美国宪法规定，国家权力分为立法权、行政权和司法权三部分，分别由国会、总统和法院行使，并相互制约。国会是美国的最高权力机关，拥有立法权、财政权、行政监督权、同意权、条约批准权和部分司法权力。国会由参议院和众议院两院组成。两院议员由各州选民直接选举产生。参议员每州2名，共100名，任期6年，每两年改选1/3；众议员按各州的人口比例分配名额选出，共435名，任期两年，期满全部改选。两院议员均系专职，不得兼任政府职务，可连选连任。美国总统由选民间接选举产生，既是国家元首，又是政府首脑，他有权对有关国家行政的一切事项作出决定；总统有立法动议权和否决权，参众两院通过的议案在成为法律前，须由总统签署发布，但国会可以在一定条件下推翻总统的否决；总统有权“委任合众国的所有官员”，但需经国会同意，国会有权在一定条件下对总统进行弹劾；此外，总统还拥有行政立法权、外交权、军事指挥权和军队官员任命权，有赦免和缓刑权、宣布紧急状态权。美国的最高司法机构为联邦最高法院，由首席大法官和8名大法官组成，由总统任命并由国会同意，终身任职。联邦法院有权对法律进行司法审查，并宣布该法律无效。
美国的国家结构形式如图所示：
美国是联邦制国家，州是联邦构成的基础。美国宪法规定，联邦地位高于各州，各州必须忠实执行美国国会颁布的法律，但宪法第十修正案又规定，凡宪法未授予联邦或未禁止各州行使的权力，“皆由各州或人民保留之”。据此规定，除宪法规定联邦政府特有的18项权力之外，各州均拥有制定有关财产法、契约法、刑法、民法、婚姻法、教育法、社会福利法的权力，有制定有关社会治安、公路交通法规的权力，有领导和管理下属地方政府的权力，以及支付地方建设、公共福利和政府开支的权力等等。
二、伊利诺伊州议会的组成、职能和权力
州议会是美国的地方立法机构，同样由参众两院组成。州议员的选举大体与国会议员的选举相同，但州参议员任期一般只有4年，每两年改选1/2；各州议员待遇不完全一致，有的州只给议员少许补贴，但纽约州和加利福尼亚等富裕的州，议员的待遇则较丰厚。州议会的议事程序也与联邦国会的议事程序大体相同，但财政法案须向众议院提出，由参议院审查；弹劾案由众议院提出，参议院有审理权。州议会不仅拥有地方法律制定权，还可以制定州宪法。各州宪法繁简不一，其内容一般包括人权保障、政府机构与职权范围、地方政府的权限与地位，以及州宪法的修改程序等等。
伊利诺伊州议会由参议院、众议院组成。参议院现有59名参议员，众议院现有118名众议员。当选州议员的资格，首先必须是美国公民，其次是年龄在21周岁以上，第三至少在所要代表的地区居住两年以上。伊州两院的主要活动是启动、修正或废止本州的法律。除立法外，州议会还有权批准州长对官员的任命。州众议院有权弹劾州行政和司法官员，若众议院大多数议员投票赞成弹劾，该弹劾案即可提交参议院审理；若参议院有2/3的议员投票赞成弹劾，则该官员将被定罪并免职。从这个意义上说，众议院有提起弹劾案的权力，参议院则是弹劾案的裁定者。此外，州议会还有权拒绝拨款；有权否决州长的人事提名；有权从州长处获得信息（即州长必须应州议会的要求向两院递交州情咨文）。
州长是州的行政首脑，对本州官员有任免权，但任命高级官员须征得参议院的同意。推行文官功绩制度以后，许多公务员通过公开的竞争考试选拔，州长的人事任免权受到了限制，至今仍有一些州的审计长、会计长、财政厅长、秘书长由选民直接选举产生。此外，州长还有权向议会提出立法建议，有权否决议会通过的法案，有权任命州法院法官。美国法律规定，州长候选人资格一般为年满30岁的美国公民和本州居民。其附加条件为，必须是本州名流，且有相当的演说能力和从政经验，是本州的共和党或民主党领袖人物。竞选州长也像竞选总统一样，需要先经过预选提名，然后再由选民直接选举产生。下野的州长是联邦国会参议员的后备人选，担任州长也是竞选总统的一个很好的前提条件，因此每届州长的竞选都十分激烈。
伊利诺伊州议会作为代议机构十分重视其公开性和透明度，与公众保持着非常紧密的联系。首先，议会的议程和日程必须向公众公开。议会最近审议哪些议案，进展情况如何，何时、何地举行哪些听证会等，都要在新闻媒体或互联网上公布，我们看到，伊州议会两院都有公示窗，议会全体会议、委员会会议、小组会议的日程安排得井井有条，任何公民只要办理简单的登记手续就可以随时旁听自己感兴趣的会议。其次，每一位议员在委员会会议或是全体会议上的发言、辩论都必须在官方文件上登载，公众可以购买或者向有关机构索要。最后，议员对议案的表决，不论是赞成、反对还是弃权，都要逐人记录在案，并通过互联网或新闻媒体向社会公开。
伊利诺伊州议会的组织结构如图所示：
三、伊利诺伊州议会议案通过程序
在美国的地方立法中，大多数法案可以向众议院或者参议院提出，或同时向两院提出，但有关征税与拨款的法案必须先向众议院提出。法案自提起到最终通过前均要进行三次宣读。“三读”制是资本主义国家议会审议和通过法案的一种程序，起源于中世纪的英国，后被美国所效仿。“三读”一般在议会的全体会议上进行：一读引进法案原案，一般只宣读法案的题目和要点，确定二读的日期，将法案分发给议员；二读时要逐条朗读法案内容，进行大会辩论，逐条审议并提出修改意见，表决通过后交专门的委员会审查，并就法案审查结果作说明。如大会表决未能通过，则该法案毕命；三读原则上只对法案作文字上的修正，不再进行实质内容的修改，并在全体会议上进行正式表决。“三读”通过后的议案，须由另一院进行审议，其程序完全相同。若另一院不再补充时，该法案即可递交州长作最终决定，州长可以签署该法案使之成为法律，也可以否决或搁置该法案。以众议院通过的法案为例，若参议院补充了议案，则将该议案返回众议院。若众议院同意该补充议案，则递交到州长处，由州长作最终决定。众议院也可以拒绝参议院的补充议案。若参议院撤回补充议案，该议案则递交到州长处；若参议院不撤回补充议案，则将该议案递交到会议委员会去解决分歧。经会议委员会协调，若两院能够达成共识，将议案提交州长作最终决定；若众议院或参议院不同意会议委员会的首次报告，议案还可以第二次进入会议委员会，若参众两院仍然不同意会议委员会的第二次报告，该议案毕命。
从美国的地方立法程序可以看出，虽然参众两院都可以提出议案，但都必须得到两院的大多数议员通过后，才能递交给州长签署。在议案审议过程中，由于参众两院中的任何一院都可以修正或拒绝任何一件议案，再加上州长对两院通过的议案还拥有否定权，所以议案最终获得成功通过的其实并不很多。最近两年期间，伊利诺伊州虽然提起了五六千件议案，但最后能够成为法律的只是极少数。
伊利诺伊州议会通过法案的程序示意图：
美国在实施国家事务、社会事务管理职权时，奉行普通法的自然公正原则，实行广泛的听证制度。普通法的自然公正原则要求：任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取其意见。自然公正原则不仅体现在联邦宪法中，也体现在司法、行政和立法领域。自然公正原则在立法领域表现为，当议会制定的法律对利害关系人有不利影响时，就应当听取当事人的意见，广泛收集社会信息，以保证议会制定的法律更加公正、合理。这种听取利害关系人意见的程序，被称为听证。在美国人眼里，听证是国家机关公正行使权力的基本内容和必经程序，只要当事人有要求，就要举行听证会。
美国的听证制度分为正式程序听证和非正式程序听证两种类型，其区别只是听证对象的不同，而不是指听证时的程序是否正规、完备。正式程序听证用于解决特定的事实争论。如果争论的不是事实而是政策问题，涉及的不是特定的人或事，而是很多人或相当广泛的事实问题（即立法性事实），则采取非正式程序听证。和正式程序听证相比，非正式程序听证有更多的灵活性和适应性，不妨碍行政效率，能够保持当事人的合作和团结。
美国地方议会的立法听证有4个特点。一是法定性。听证是美国宪法赋予公民享有的权利。公民的听证权，体现在听证过程的各个环节：（1）事先得到通知。法律规定，听证前必须向当事人发出通知书，明确告知听证的时间、地点和性质，举行听证的法律根据，听证所涉及的事实和法律问题。（2）给当事人口头或书面提出意见的机会。当事人在听证会上陈述自己的观点，主持者不得拒绝。当事人可以在听证时提出证据、反驳对方证据、为自己的观点进行辩护，听证结束作出决定前还可以提出新的意见和观点。（3）要求听证会主持人必须公正不存偏见。如果听证内容与主持人有利害关系，应主动回避。（4）听证后作出的决定，应以听证时提供的事实为依据，并向当事人说明作出决定的理由。二是普遍性。对议会来说，听证是了解利益集团和团体的态度，找出肯定和改变或促进议案审议通过的事实和理由；对议员来说，是收集信息资料的重要途径，特别是了解提案人寻求支持或修改议案的有效途径。因此，在通常情况下，议案送委员会后都要举行听证会，这是议会立法的必经程序。当然，对一些比较敏感且容易引起激烈争论的提案（如设立死刑）或者是人们不感兴趣，或得不到大众支持，不大可能被审议通过的议案，也可以不举行听证会。内容大体相同或相互交叉重叠的议案，则可以选择其中一件有代表性的议案举行听证会。三是公开性。美国各州的法律都规定，除涉及国家机密与安全、个人隐私和商业秘密外，听证会必须公开举行，开会通知必须提前公告。议会常设委员会或特别委员会举行听证会的时间安排表必须张贴在两院各自的布告栏中。出席听证会的人，主要是对提案感兴趣的人以及与提案有关的部门和个人，还有一些是联邦或地方政府的官员、技术专家、工会代表、工商业主等。想发言的人，可以在听证会上获得陈述个人意见的机会；不打算在会上发言的人，可以把看法写在纸条上，标明自己对提案是赞成还是反对的态度。听证会的记录存放在委员会办公室，公众可以随时查阅。四是重要议案可多次、移地进行听证。通常，一项提案只举行一次听证会，时间为数小时，且多在议会大厦举行。但对一些重要提案，如行政预算法案等，因涉及范围广，对公共财政影响很大，其听证程序就较为复杂，州的每一个机构，不论其规模大小，都要安排在委员会参加听证。听证时间可能长达数日、数周，乃至月余；听证地点也不限于州议会大厦，可以移地到好几个地点举行，甚至在联邦国会听证。为广泛听取意见，参众两院联合财政委员会还分成若干个小组进行讨论，向两院联合财政委员会提出书面报告。
五、几点体会
考察伊利诺伊州议会的职权和运行机制，我们认为，美国地方议会及其议员同公众的紧密联系，涉及公众利益的议案必须广泛听证，任何公民都可以不受限制地旁听自己感兴趣的议会会议，议员对重要议案的表决结果必须向全社会公开以接受公众监督，政府的财政拨款及预算执行和调整情况必须向议会报告并征得同意，联邦财政扶助和本州财政收入主要用于教育、交通、公共扶助及健康和人力服务，州长对财政预算的调整幅度严格限定在2%（实际没有超过1%）以内，等等，对于我国正在大力推进的政治体制改革很有借鉴价值。