省十一届人大常委会第二次会议专题讲座
地方人大常委会的组织、职责和运作机制
全国人大常委会法制工作委员会国家法室主任 陈斯喜
2008年3月28日
人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度载体和保障，是中国特色社会主义政治制度的核心内容。坚持中国特色社会主义政治发展道路，一个重要方面就是要坚定不移地坚持和完善人民代表大会制度。地方人大常委会是人民代表大会制度的重要内容，加强地方人大常委会建设，做好地方人大常委会工作，是坚持和完善人民代表大会制度的重要方面。下面，我就地方人大常委会的组织、职责及其运作机制，讲几点个人的粗浅意见，同大家探讨。
一、关于地方人大常委会的组织
1、地方人大常委会的设立过程
县级以上地方各级人大设立常委会，经历了一个曲折的孕育过程。
根据1954年宪法和地方组织法的规定，地方实行人民委员会制度。人民委员会既是本级人大的执行机关，即本级政府，又是本级人大的常设机关。因此，当时的人民委员会是“议行合一”的机关。1954年刘少奇在关于宪法草案的报告中指出：“地方各级人民委员会是地方各级人民代表大会的执行机关，同时也行使人民代表大会常务机关的职权，如果另外设立人民代表大会的常务机关，反而会使机构重叠，造成不便。”
但1954年宪法实施不久，地方人大不设常委会的弊端很快就显现出来。一是地方人大开会困难，需要由人大讨论决定的事项，往往不能及时召开人大会议讨论决定，而由政府自行决定，使人大作用不能得到充分发挥；二是人大闭会期间，地方政府、法院必要的人事变动难以进行；三是对政府、法院的工作无法进行经常性的监督。于是，1957年5月在全国人大常委会副委员长兼秘书长彭真同志的领导下，经过调研，提出了关于健全人民代表大会制度的几点意见的报告，建议县级地方各级人大设立常委会，将原来属于人民委员会的部分职权划归同级人大常委会，并提出可以授予省级人大制定地方性法规权。但后来随着反右斗争的开始，国家民主政治建设逐渐遭受破坏，这一建议被搁置了下来。
1965年，中共中央和全国人大常委会再次考虑县级以上地方各级人大设立常委会的问题。但不久便爆发了“文化大革命”，这一考虑再次流产。
党的十一届三中全会以后，地方人大设立常委会的问题再次提出了出来。
1979年至1981年，地方各级人大陆续选举产生，县级以上地方各级人大相应设立了常委会。1982年宪法对县级以上地方各级人大常委会的组织、职权、基本工作程序作了明确规定。
2、地方人大常委会的性质和地位
人大常委会是本级人大的常设机关，是本级国家权力机关的组成部分，在本行政区域内，其地位仅次于本级人大。地方人大常委会在本级人大闭会期间经常性地开展工作，行使本级国家权力机关的部分职权，讨论决定本行政区域范围内除应当由本级人大讨论决定以外的其他重大问题。人大常委会由本级人大产生，向本级人大负责和报告工作，受本级人大监督。在人大闭会期间，县级以上地方各级政府、法院和检察院向本级人大常委会负责和报告工作，受其监督。人大常委会与本级政府、法院和检察院是决定与执行、监督与被监督的关系，而不是平行的相互监督、相互制约关系。
3、地方人大常委会的组织
（1）常委会的组成
按照宪法和地方组织法规定，省、自治区、直辖市和自治州、设区的市的人大常委会由主任、副主任若干人、秘书长、委员若干人组成，县级人大常委会由主任、副主任若干人、委员若干人组成，不设秘书长。人大常委会组成人员由本级人大在代表中选举产生。常委会组成人员的代表资格如果被罢免、终止或者自己提出辞去代表职务获得批准，其常委会组成人员的职务相应终止。
为了加强对“一府两院”工作的监督，宪法和地方组织法规定，常委会组成人员不得担任行政机关、审判机关和检察机关的职务；如果担任上述职务，必须向常委会辞去常委会组成人员的职务。这一方面有利于常委会组成人员集中精力做好常委会的工作；另一方面有利于加强对“一府两院”的监督，避免角色冲突。常委会组成人员不得担任行政机关、审判机关、检察机关的职务，一是指所有的这些机关，包括本级的、上级的、下级的行政机关、审判机关、检察机关；二是指这些机关中的所有职务，包括党的职务（如党组书记）、专业职务（如经济师、会计师、工程师等）、咨询或者顾问职务等。
实践中，有的在行政机关、审判机关、检察机关工作的同志转任人大常委会组成人员后，由于需要办理工作交接，可能需要继续兼任一段时间行政机关、审判机关。检察机关的职务，但兼任的时间不能过长，一般不应超过两个月。因为常委会每两个月召开一次会议，这样就会直接发生角色冲突。个别在两个月内仍不能完成工作交接的，兼任时间最长也不应超过半年，而且在这期间应当向常委会请假，不宜同时在国家权力机关与行政机关、审判机关、检察机关之间行使职权。如果兼任时间需要超过半年的，在人事安排时可以考虑等下次人大会议时再选举其为常委会组成人员。
人大常委会的任期与本级人大任期相同，它行使职权到下届本级人大选出新的常委会为止。也就是说，在新的一届人大一次会议召开到选出新的常委会之前，上一届人大常委会仍然继续行使职权，在这段时间里如果有必须由人大常委会讨论决定的事项，上一届人大常委会仍然可以召开会议讨论决定。但实践中，迄今为止还没有出现过这种情况。
（2）主任会议
省级和设区的市级人大常委会主任、副主任和秘书长组成主任会议；县级人大常委会主任、副主任组成主任会议。主任会议负责处理常委会的重要日常工作。主任会议不是权力机关，不能代替常委会行使职权，不能发布对公民、法人、其他国家机关或者组织有约束力的决议、决定。主任会议的职责主要包括：（1）决定常委会每次会议的会期，拟定常委会会议议程草案；（2）领导各专门委员会，指导和协调各专门委员会的日常工作；（3）提名专门委员会个别副主任委员和部分委员的人选，提名代表资格审查委员会组成人员的人选，提名副秘书长和常委会办事机构、工作机构领导人员的人选，提出属于常委会有权撤销其职务的领导人员的撤销案，等等；（4）提出议案，提议组织特定问题调查委员会；（5）决定将有关国家机关提出的议案列入常委会会议议程，决定是否将常委会组成人员联名提出的议案列入常委会会议议程；（6）决定质询案的答复方式和时间，等等。
（3）专门委员会
地方人大设立专门委员会，是1986年12月修改地方组织法时增加的规定。地方组织法第30条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制（政法）委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。各专门委员会受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导。”专门委员会是本级人大的常设机关，就这一点而言，专门委员会与常委会一样。但专门委员会的性质和职权与常委会有很大的不同。常委会在本级人大闭会期间行使本级国家权力机关的部分职权，而专门委员会则只能协助人大及其常委会行使职权，没有实体权力，不能作出任何对公民、法人和其他组织有约束力的决定。
各专门委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成，其人选由大会主席团在代表中提名，大会通过。在人大闭会期间，常委会可以任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常委会通过。专门委员会成员丧失代表资格后，其专门委员会的职务相应终止。
根据地方组织法和其他有关法律规定，专门委员会的职责主要是：（1）根据大会主席团或者常委会主任会议的交付，研究、审议有关议案，提出审议结果报告或者审议意见；（2）研究、拟定有关议案，向本级人大或者常委会提出；（3）对属于本级人大及其常委会职权范围内的同本委员会有关的问题进行调查研究，向本级人大或者常委会提出建议；（4）负责常委会执法检查的具体组织落实工作，等等。
二、地方人大常委会的职权
根据宪法和有关法律规定，地方人大常委会的职权，通常可以归纳为以下4个方面：
1、地方立法权
立法权是一项重要的国家权力。根据宪法和立法法的规定，我国的立法体制既是统一的，又是分层次的。所谓统一，就是国家立法权由全国人大及其常委会统一行使，法律只能由全国人大及其常委会制定。根据立法法规定，以下10个方面的事项属于全国人大及其常委会的专属立法权限：（1）国家主权的事项；（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（3）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（4）犯罪和刑罚；（5）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（6）对非国有财产的征收；（7）民事基本制度；（8）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（9）诉讼和仲裁制度；（10）必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。上述事项，都是关系国家的基本政治制度、经济制度和民事刑事等法律制度的重大事项，由全国人大及其常委会统一立法，有利于维护国家法制的统一和国内市场的统一，有利于维护公民的基本权利。对属于全国人大及其常委会专属立法权限的事项，其他机关未经授权不能对这些事项进行立法，如果越权就这些事项进行立法，该立法无效。
所谓分层次，就是除全国人大及其常委会行使国家立法权外，国务院可以根据宪法和法律制定行政法规；省、自治区、直辖市人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；较大的市的人大及其常委会也可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行；民族自治地方的人民代表大会根据当地民族的政治、经济和文化特点，可以制定自治条例和单行条例，自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单行条例报省级人大常委会批准后生效。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的其他原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定进行变通。此外，国务院各部门、省级政府和较大的市的政府，可以制定规章。
赋予省级人大及其常委会制定地方性法规权，是十一届三中全会以后为推进政治体制改革、完善人民代表大会制度所采取的一项重大举措。1954年宪法确立的立法体制是高度集中的立法体制，不仅地方没有立法权，全国人大常委会和国务院也都没有立法权。但实践证明，这种高度集中的立法体制不能适应我国法制建设的需要，不利于加快推进法制建设。因此，十一届三中全会以后对我国的立法体制进行了重大改革。1982年宪法对我国的立法体制作了全面规定，2000年立法法对我国的立法体制作了进一步完善。
按照宪法和立法法的规定，地方人大及其常委会制定地方性法规的权限范围包括三个方面：
一是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作出具体规定的事项，即中央已制定有法律、行政法规，各地方为保证法律、行政法规在本行政区域内的遵守和执行，需要制定实施细则、具体规定的事项。据统计，各省、自治区、直辖市制定或者批准的地方性法规，属于实施国家法律、行政法规方面的，大约占到30%到40%，有的地方这一比例还更高。所以，这一部分是地方立法的主要内容。
二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。我们的国家很大，国家立法只能管大的、基本的、具有共性的方面，不可能涵盖社会生活的所有方面，对一些具有较强的地方特点、共性不突出的事务，如果也由国家统一立法，往往因为缺乏针对性而难以适应各地实际情况。而将属于纯地方性方面的事项，如具体的城市建设规划、本地方特定区域的管理（如湖泊管理等）、禁止或限制燃放烟花爆竹、禁止或限制养狗、禁止或限制在公共场所吸烟等，交由地方自主地作出立法进行规范，更有针对性，更能得到有效实施。
三是对全国人大及其常委会专属立法权以外的事项，在国家未制定法律、行政法规时，地方可以先制定地方性法规。在这方面，地方有非常广阔的立法空间，包括教育、科技、文化、体育、卫生、民政、资源与环境保护、市政建设等，只要国家还没有立法，地方都可以根据本地的实际情况先行制定地方性法规。但是，在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。1979年以来，我国的许多立法都是先由地方制定地方性法规，然后国家在总结地方经验的基础上制定法律。比如公司法制定之前，广东、上海就先于国家制定了公司条例；再比如行政处罚法，福建等省就先于国家制定了行政执法程序的规定。特别是这些地方性法规已经规定了决定罚款和收缴罚款分离的制度（福建省最早规定了罚缴分离），行政处罚法关于罚缴分离制度就是在总结地方实际做法的基础上作出规定的。
至于地方可以立法的事项，哪些由地方人大立法，哪些由人大常委会立法，立法法原则规定，凡规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应由大会通过。特别重大事项以外的其他事项则可以由常委会制定。哪些事项是属于“特别重大的事项”，可以在实践中逐步探索。
经过30年的努力，到目前为止，我国现行有效的法律有229件，行政法规近600件，地方性法规7000多件，自治条例和单行条例600多件。经济特区所在地的省、市人大及其常委会根据全国人大的授权决定，也制定了200多件法规。党的十七大报告提出：“中国特色社会主义法律体系基本形成”，这是30年来我国社会主义法制建设取得的巨大成就。这个法律体系，从法律规范的构成讲，宪法是核心和统帅，法律是基础和骨干，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例是重要的组成部分，规章是补充。从法律部门的划分讲，包括宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法共7个法律部门。
立法是一项非常严肃的工作。人大常委会进行立法，必须严格依照法定程序，充分发扬民主，不仅要在人大常委会会议上进行充分审议，还要通过召开座谈会、听证会、论证会、向社会公布法律草案等形式，广泛征求各方面的意见，做到科学立法、民主立法，确保所制定出来的法律、法规符合客观实际，符合最大多数人的最大利益。
2、人事任免权
地方人大常委会的人事任免权包括：
（1）任命免职权。一是在本级人大闭会期间，决定政府副职领导人员的个别任免；二是根据政府正职领导人员的提名，决定本级政府秘书长和政府各组成部门正职领导人员的任免，报上一级政府备案；三是决定本级法院除院长以外的其他审判人员的任免，省级人大常委会决定按地区设立的和在直辖市内设立的中级法院的审判人员的任免；四是决定本级检察院除检察长以外的其他检察人员的任免，批准任免下一级检察院检察长，省级人大常委会决定按地区设立的和在直辖市内设立的检察院分院检察人员的任免。
（2）决定代理权。在人大闭会期间，在本级政府、法院、检察院正职领导人员因故不能担任职务时，从副职领导人员中决定代理人选。如果拟决定代理正职的人选不是“一府两院”的副职领导人，可以先任命其为副职领导人，然后再决定其代理正职。
（3）接受辞职权。在人大闭会期间，县级以上的地方各级人大常委会组成人员和政府领导人员，法院院长，检察院检察长可以向本级人大常委会提出辞职，由常委会决定是否接受辞职。常委会决定接受辞职后，报本级人大备案。检察院检察长的辞职，须报经上一级检察院检察长提请该级人大常委会批准。
（4）撤职权。在人大闭会期间，决定撤销本级政府个别副职领导人员的职务；决定撤销由它任命的本级政府其他组成人员和法院除院长以外的其他审判人员，检察院除检察长以外的其他检察人员，中级法院院长、检察院分院检察长的职务。
（5）罢免个别代表权。在人大闭会期间，罢免个别由本级人大选举的上一级人大代表，等等。
3、重大事项决定权
宪法第104条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。地方组织法第44条规定，县级以上地方各级人大常委会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。从多年来的实践看，地方人大常委会讨论决定的重大事项，主要包括以下5个方面：
一是重大的行政区划调整。宪法第89条规定，国务院“批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分”。第107条规定：“省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。”根据上述规定，行政区划调整的决定权在国务院和省级政府，一般不需要人大常委会讨论决定。但行政区划调整，关系经济、政治、文化等各方面的发展，与人民群众的切身利益密切相关，因此，如果对行政区划进行重大调整，比如大规模的小乡并大乡、区县合并、县改市等，人大常委会作为人民的代表机关，当然有权也有责任进行讨论，提出意见。
二是重大的政府机构改革。地方组织法第64条规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”根据这一规定，地方政府部门的设立、增加、减少或者合并，决定权在上一级政府，一般不需要人大常委会讨论决定。如果对本级政府机构进行重大改革，县级以上地方各级政府在报请上一级政府批准前，可以先提请本级人大或其常委会讨论，并根据人大或其常委会的意见进行适当调整后，再报上一级政府批准；人大常委会认为必要时，也可以要求政府先提请人大或其常委会讨论，然后再报上一级政府批准。因为根据宪法和地方组织法的有关规定：第一，县级以上地方各级人大常委会负有在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规和上级人大常委会决议、决定的遵守和执行，监督本级政府的工作等职责，这其中也包括对政府拟报请上一级政府批准的重大行为的监督；第二，人大常委会行使对财政预算的审查和批准权，政府工作部门的增减，涉及财政开支，人大常委会当然有权事前提出意见；第三，地方政府部门负责人的任免权属于本级人大常委会，政府工作部门如何设置，直接关系人大常委会任免权的落实，理当有权提出意见。因此，地方各级人大常委会对本级政府机构局部改革调整可以不进行讨论，但对重大的机构改革调整，则可以进行讨论，提出意见。地方各级政府对本级人大常委会讨论提出的意见，应当进行认真研究，作出回应。
三是重大的改革开放措施。自1978年党的十一届三中全会以来，我国一直致力于推进和深化改革开放，这是我国将长期实行的一项基本方针。改革开放涉及经济、政治、文化、社会的各个方面，是一场深刻的革命。重大改革措施，如企业制度改革、劳动制度改革、社会保障制度改革、医疗制度改革等，与人民群众利益密切相关，与稳定和发展密切相关，人大常委会作为人民利益的代表机关和国家权力机关，当然有权也有责任进行讨论，提出意见，必要时作出决定。
四是重大的建设事业。我国正处于大建设、大发展时期，建设任务十分繁重，一般情况下，各项建设应由政府依法决定，人大常委会不必也不可能一一进行讨论决定。但人大负责审查和批准国民经济和社会发展计划，人大常委会负责监督计划的实施和审查、批准计划的部分变更，因此，对一些重大的建设事业，在列入计划前，人大常委会可以对是否列入计划进行讨论，并可以在必要时作出决定。这类重大建设事业，主要是指涉及重大财政投入、或者涉及大量人口迁移、或者涉及环境重大影响的建设事业。
五是重大的热点问题。热点问题，就是一个时期内群众普遍关心的问题，如物价问题、交通问题、环境问题等。对这类问题，一般情况下应由政府依法处理，人大常委会不必进行讨论决定，但如果在某一个时期内，矛盾比较突出，群众议论纷纷，如不及时采取有效措施解决，会影响社会稳定。在这种情况下，人大常委会则可以进行讨论，提出意见，在必要时也可以作出决定，提出解决措施，并监督政府贯彻落实。
从上述几个方面可以看出，人大常委会讨论决定的重大事项，主要涉及政府，一般不涉及法院、检察院。法院、检察院依法独立行使审判权、检察权，人大常委会的职责是对法院、检察院的工作进行监督，包括听取工作报告、开展执法检查等。
我国不实行三权分立，虽然宪法和法律对人大常委会和政府的职权作了划分，人大常委会和政府应当各行其职，不得越权，但对于具有普遍性、全局性、长远性的重大事项，不论是从决定权讲，还是从监督权讲，人大常委会都是可以介入的，不存在越权问题。所谓不越权，主要是指人大常委会不能代替政府直接处理具体问题，而具有普遍性、全局性、长远性的重大事项，不属于具体问题。至于如何确定哪些事项属于重大事项，虽然从法律上可以进一步研究细化，但主要应当因地制宜、因时而定。
4、监督权
人大常委会依法对“一府两院”进行监督，既是一种制约，也是一种支持。人大作为国家权力机关，与行政机关、审判机关、检察机关虽然职责分工不同，但根本目标、任务是一致的，都是在党的领导下协调一致地开展工作。人大常委会行使监督权，目的在于确保宪法和法律得到正确实施，维护社会主义法制的统一、尊严和权威；确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，推进“一府两院”依法行政、公正司法和改进工作；确保公民、法人和其他组织的合法权益得到切实尊重和维护，实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益和切身利益。
人大监督的内容，是工作监督和法律监督。工作监督，就是对政府、法院和检察院的工作是否符合宪法和法律规定，是否符合人民的根本利益，是否正确贯彻人大及其常委会的决议、决定，是否正确行使职权等所进行的监督。法律监督，就是对规范性文件是否符合宪法和法律规定所进行的监督。地方人大常委会监督的规范性文件主要包括两类：一是本级地方政府规章；二是本级和下级政府、下级人大及其常委会发布的决议、决定、命令等。这些决议、决定、命令虽然不是我国法的渊源，但大多也是涉及公民的权利义务和普遍适用的，因此，也要接受人大监督。
为了使各级人大常委会的监督工作规范化、制度化、程序化，十届全国人大常委会在以往几届监督工作的基础上，认真总结实践经验，于2006年8月审议通过了监督法，重点规范各级人大常委会监督的内容、形式和程序。按照监督法的规定，地方人大常委会的监督形式主要有7种：一是听取和审议“一府两院”专项工作报告，必要时可以作出相应决议；二是听取和审议计划、预算执行情况的报告和审计工作报告，审查和批准决算；三是组织执法检查，对法律的实施情况进行检查监督；四是依法对规章、决定、决议等规范性文件进行备案审查，发现存在违法的，按照法律规定的权限和程序予以撤销；五是提出询问和质询，由有关机关负责答复；六是组织特定问题调查委员会，对监督工作中的有关特定问题进行调查，向人大常委会提出调查报告，由人大常委会审议，必要时，人大常委会可以根据调查报告对有关特定问题作出决定；七是审议和决定撤销案。其中，前4种是人大常委会最经常运用的监督形式。
三、地方人大常委会的运作机制
1、基本原则
人大常委会的运作原则，就是民主集中制原则。民主集中制原则是我国政治生活的一项基本原则，是所有国家机关活动所必须遵循的一项基本原则。这一原则的基本含义是：在民主的基础上的集中，在集中指导下的民主。但由于各个国家机关所担负的职责不同，民主集中制原则的具体体现形式也不尽相同。民主集中制原则作为人大常委会运作所必须遵循的一项基本原则，它的基本要求是：
第一，所有常委会组成人员不论职务高低一律平等，在审议时，每位组成人员都有平等的发言权，在表决时，一人一票，每一票都有平等的效力。任何一位组成人员都没有高于其他组成人员之上的权利。过去彭真老委员长常讲，我讲的话既算又不算。大家接受了就算，大家不接受就不算。这体现了常委会组成人员的平等原则。
第二，人大常委会实行合议制，集体讨论问题，集体决定问题。凡由人大常委会决定的问题，都必须先经集体讨论审议，在充分发扬民主的基础上，采取表决的方式，按照少数服从多数的原则作出决定。人大常委会作为集体，享有很大的权力和权威，但任何个人都不能代替人大常委会集体决定问题。所以，人大常委会是“集体有权，个人无权”。人大常委会作为一个集体，享有很大的权力，本行政区域内的重大事项，人大常委会都有权进行讨论决定，但每一个组成人员不能决定任何问题。这是人大的一个重要特点和优势。
第三，人大常委会按照少数服从多数原则作出的决定，所有常委会组成人员都要服从和遵守，任何人都不能以自己有不同意见而拒不服从，更不得擅自改变。
2、会议制度
人大常委会集体行使职权，举行会议是人大常委会行使职权的基本形式。根据地方组织法规定，地方各级人大常委会会议每两个月至少举行一次，由主任召集和主持。主任可以委托副主任主持。人大常委会举行会议时，除举行全体会议外，人数较多的还可以举行分组会议。
人大常委会全体会议的主要任务是：听取各项报告和议案草案的说明；听取人大有关专门委员会关于议案审议情况的汇报或者审议结果的报告；表决各项议案、人事任免案等。必要时，也可以在全体会议上对各项报告和议案进行审议。
人大常委会分组会议的主要任务是：审议各项报告和议案、人事任免案等。常委会组成人员在分组会议中，对各项议案和报告可以充分发表意见，集思广益。
3、议事程序
程序是民主的保证。民主政治，从某种意义上讲，就是程序政治。没有程序作保证或者有程序不按程序办事，就没有民主，也没有法治。我国“文化大革命”乱哄哄的做法，不是民主，而是无政府主义。在无政府主义状态下，不仅人民的民主权利得不到保障，就是人身权利、财产权利也同样得不到保障。当前，我国正致力于依法治国、建设社会主义法治国家，这就要求我们必须树立牢固的程序观念，必须树立违反程序就是违法的观念。国家机关如果不按法定程序办事，即使所作决定的内容是正确的，该决定也无效。按程序办事，有时会比较麻烦，但民主就是不能怕麻烦。实践证明，在决策时麻烦一点，不仅可以使决策更加科学、合理，减少失误，少走弯路，而且可以使决策更符合人民群众的意愿，更容易得到人民群众的支持和拥护，更具有权威性，从而更有利于得到有效实施。所以，按程序办事，看似麻烦，实际上更有效率。
人大常委会是实行合议制的机关，集体行使职权，实行少数服从多数的原则，这就要求我们必须更加重视按程序办事。根据地方组织法规定，地方人大常委会的议事程序，根据所要审议讨论的事项不同，具体程序也有所不同。人大常委会所要审议讨论的事项主要包括：审议各种议案（含地方性法规案、决定案、决议案），审议人事任免案，听取和审议专项工作报告，审查和批准决算，听取和审议计划和预算执行情况的报告，听取和审议审计工作报告，听取和审议执法检查报告，等等。审议各种议案，是人大常委会的经常性工作，是人大常委会议事程序的基本内容，下面着重就人大常委会审议议案的程序作一简要介绍。
人大常委会审议议案的程序，包括4个环节，即议案的提出、审议、表决和公布。
（1）议案的提出
议案是要求人大常委会进行审议讨论并作出决定的议事原案。可以向地方人大常委会提出议案的主体，包括两类：
一是有关国家机构，包括主任会议、专门委员会和本级政府、法院、检察院。主任会议提出的议案，直接提请常委会会议审议，其他国家机构提出的议案，由主任会议决定提请常委会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再提请常委会会议审议。也就是说，对这类议案，主任会议没有否决权，都应当提请常委会会议审议，但根据实际情况，可以决定列入这一次常委会会议审议，也可以决定列入以后的常委会会议审议。
二是常委会组成人员联名（省级和设区的市级为5人以上联名，县级为3人以上联名）也可以提出议案，由主任会议决定是否提请常委会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定是否提请常委会会议审议。这里加了“是否”二字，表明主任会议对常委会组成人员联名提出的议案有酌情处理的权力，可以决定提请或不提请常委会会议审议。对决定不提请常委会会议审议的，应当向常委会会议报告或者向提案人说明。
（2）议案的审议
议案的审议，是常委会议事程序的中心环节，是费时最多的一道程序。列入常委会议程的议案，一般先在常委会全体会议上听取对议案的说明，然后分组进行审议讨论。同时，有关专门委员会根据主任会议的交付，也对有关议案进行审议，提出审议报告或者审议意见。
审议地方性法规案，是省级和较大市人大常委会的一项经常性工作。根据立法法和其他有关规定，审议地方性法规案有两项不同于其他议案的特殊程序：
一是地方性法规案通常需要经过两次或者三次以上常委会会议审议，才能交付表决，称之为“两审制”或“三审制”。
二是地方性法规案由法制委员会负责统一审议，即由法制委员会根据常委会组成人员和有关专门委员会的审议意见以及其他各方面的意见进行统一审议，提出草案修改稿和审议意见的汇报或者审议结果的报告。这两项特殊程序的规定，目的是为了更好地保证立法的科学性、民主性，提高立法质量。
（3）议案的表决
议案经常委会会议充分审议讨论后作出决定，必须进行表决。常委会表决议案，采用无记名方式。议案的通过，采取绝对多数原则，即由常委会全体组成人员过半数通过。这里的“过半数”，必须是超过半数，等于半数不算通过。1999年九届全国人大常委会第九次会议表决公路法修正案，当时全国人大常委会组成人员154人，赞成票77票，刚好等于半数，没有超过半数，因此该修正案没有获得通过。后来根据国务院的要求，对公路法修正案作了进一步的修改完善，全国人大常委会对公路法修正案再次进行审议并通过了这一修正案。
（4）地方性法规和决定、决议的公布
人大常委会通过的地方性法规和决定、决议，由常委会发布公告予以公布。较大的市人大常委会制定的地方性法规，报经省级人大常委会批准后，由较大的市人大常委会发布公告予以公布。自治条例和单行条例报经全国人大常委会或者省级人大常委会批准后，分别由自治区、自治州、自治县人大常委会发布公告予以公布。
地方性法规、自治区的自治条例和单行条例公布后，应当及时在本级人大常委会公报和本行政区域范围内发行的报纸上刊登。在常委会公报上刊登的地方性法规、自治条例和单行条例文本为标准文本。
四、地方人大常委会组成人员的职责
1、出席常委会会议
召开会议是人大常委会行使职权的基本方式。不召开会议，人大常委会不能决定任何问题。参加常委会会议，是常委会组成人员的一项基本权利，任何人都无权加以限制、剥夺和阻挠；同时也是常委会组成人员的一项基本义务，不能无故不参加会议，否则就是失职。常委会组成人员有特殊原因不能出席常委会会议的，应当请假。地方人大常委会举行会议必须有过半数以上组成人员出席方为有效。如果过多的常委会组成人员缺席，就会使常委会会议无法举行，影响常委会职权的行使。
2、依法联名提出议案
依法联名提出议案，是常委会组成人员的一项法定权利。根据地方组织法规定，常委会组成人员联名提出议案，应当符合三个条件：一是所提出的事项必须是属于本级人大常委会职权范围内的、应当由本级人大常委会制定地方性法规或者作出决定、决议的事项。不属于本级人大常委会职权范围、而属于政府、法院和检察院或者属于上下级人大及其常委会职权范围内的事项，不能作为议案提出，可以作为代表建议、批评和意见提出。二是必须写明案由、案据和方案。案由就是提出议案的理由，是现实中存在的需要解决的问题。案据就是提出议案的依据，包括法律依据和事实依据。方案就是解决所提出问题的办法。方案是要求人大常委会会议进行审议的内容，是议案的核心内容。只提出问题，没有具体的解决办法，不能作为议案提出。三是必须有法定的常委会组成人员参加联名。省级和设区的市级人大常委会组成人员必须有5人以上联名，县级人大常委会组成人员必须有3人以上联名，议案才能成立。
3、参加各项议案和报告的审议
积极参加列入常委会会议议程的各项议案和报告的审议，提出审议意见，既是常委会组成人员的权利，也是义务。各项议案和报告只有经过常委会组成人员充分审议讨论，使各方面的意见都得到充分发表和交锋，才能使人大常委会所作出的决定比较正确，比较符合实际和人民群众的意见，才能使人大常委会的特点和优势得到充分体现。因此，人大常委会组成人员不仅要积极参加会议，还要认真研究各项议案和报告，积极发言，提出建设性意见。
常委会组成人员在审议各项议案和报告的时候，可以提出询问，由提案人或者报告机关的有关负责人员予以答复。询问通常是口头当场提出，当场答复。如果询问的问题比较重大、复杂，也可以采取书面形式提出，由提案人或者报告机关有关负责人员当场口头答复或者书面答复。
常委会组成人员来自各个方面，许多同志在某个部门工作多年，对这一部门的情况比较熟悉，在审议中，既要发挥自己的专长，又要注意摆脱部门影响，要及时转换角色，自觉从全局上考虑问题，不要成为部门利益、局部利益的代言人。
常委会组成人员在审议中都有平等的发言权，既要积极发言，又要尊重别人的发言权利；既要坚持原则，积极建言献策，又要学会妥协，不能固执己见。民主在一定程度上讲，就是一种妥协的艺术。集体决定问题，就意味着每个人都要有所妥协。大家都坚持己见，就无法作出决定。
4、参加各项议案的表决
常委会组成人员参加各项议案的表决，也是常委会组成人员的权利和义务。地方人大常委会决定问题，必须获得过半数赞成始得通过。要求人大常委会决定问题必须获得绝对多数赞成才能通过，其目的是为了保证所作出的决定具有更加广泛的民意基础。这就要求常委会组成人员要尽可能到会参加表决，避免因较多人没到会参加表决而使议案得不到通过。上面讲的1999年九届全国人大常委会第九次会议表决公路法修正案的情况，当时除一些委员投了反对票、弃权票外，有20多位常委会组成人员因各种原因请假缺席，这也是造成表决没有通过的一个重要原因。缺席与反对、弃权性质不同。投反对票、弃权票是委员的权利，是委员经过认真思考作出的选择，也是一种履职行为，但缺席属于没有参加履职，但其结果却与投反对票、弃权票一样，因此应当尽量避免。
各项议案经过常委会集体审议讨论后，提请表决的议案修改稿是集体智慧的结晶，是从全局考虑提出的。常委会组成人员在审议中提出的意见，可能有的被吸收，也有的没被吸收，这是正常的。常委会组成人员在表决时，要自觉地站在全局的高度决定是否赞成，不能以自己的意见是否被吸收来决定是投赞成票、反对票或者弃权票。
5、参加执法检查
执法检查是人大常委会行使监督权的一种重要方式。各级地方人大常委会每年都要安排一些执法检查活动，全国人大常委会每年也会委托省级人大常委会开展一些执法检查。常委会组成人员应当按照常委会的统一安排，积极参加执法检查活动。在执法检查前，要认真准备，学透相关法律、法规，必要时可以先进行一些调研，在充分掌握基础材料、知识和情况的基础上，深入实际，深入基层，深入群众，把执法的真实情况挖掘出来，并向常委会汇报，以增强监督实效。
以上几项是常委会组成人员的经常性工作。此外，常委会组成人员还可以依法联名提出质询案、提议组织特定问题调查委员会、提出撤职案等。
还有，常委会组成人员作为一名代表，同其他代表一样，也要履行代表法和其他有关法律规定的代表职责，包括参加人大会议，参加代表视察，对各方面的工作提出建议、批评和意见；模范遵守宪法和法律，保守国家秘密；在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施；与选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，等等。