谈谈重大事项的界定

    地方国家权力机关享有决定本行政区域内重大事项的职权。那么，什么是重大事项，这个问题一直困扰着人大工作者。笔者认为，重大事项与非重大事项之间很难划分绝对的界限。同一事项，在甲地是重大事项，在乙地可能不是重大事项；在此时是重大事项，在彼时不一定是重大事项。就这个意义而言，重大事项是一个动态的概念，它因时间、地点的变化而变化。但是，重大事项并非不可界定，它仍有相对的稳定性和质的规范性。界定重大事项，可以把握以下几个标准：

第一，合法性。重大事项必须是宪法和法律规定的属于地方国家权力机关职权范围内的事项。或者说，凡是宪法和法律规定由地方国家权力机关决定的事项，均属重大事项。

第二，国家性。这里所说的“国家”，是政治法律概念，而不是地理区域概念。所谓国家性，是指地方国家权力机关决定的重大事项必须是国家事务，而不是非国家事务（各政党、人民团体、企事业组织的内部事务）。最高国家权力机关决定的事项是国家事务，地方国家权力机关决定的事项也是国家事务，不具备国家性的不是重大事项。

第三，重大性。重大事项必须是涉及本行政区域内重大问题的事项，也就是本行政区域内带有全局性、长远性、根本性的事项。“全局性”是指事项的空间范围；“长远性”是指事项的时间范围；“根本性”是指事项的重要程度。

界定重大事项的标准，是要解决“什么是重大事项”的问题。而界定重大事项的方法，则是要解决“哪些是重大事项”的问题。标准和方法紧密联系，难以截然分开。从目前地方各级人大常委会的实践看，界定重大事项的方法，主要是根据合法性、国家性、重大性的标准，采取列举法，从三个层次界定重大事项的范围的。

第一个层次——议而必决的重大事项。这类重大事项，宪法和法律已明确规定应当提请人大常委会讨论并作出决定，地方各级人大常委会在界定各自的重大事项范围时必须予以充分体现。1、本级人民政府对国民经济和社会发展计划、预算的部分变更。2、撤销本级人民政府不适当的决定和命令。3、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议、决定。4、决定授予地方的荣誉称号。5、在本级人民代表大会闭会期间，决定是否许可逮捕或者审判涉嫌刑事犯罪的本级人大代表，是否许可对本级人大代表采取法律规定的其他限制人身自由的强制措施。6、人民检察院检察长不同意检察委员会多数人的决定而提请决定的重大案件和其他重大问题。7、人民代表大会授权审议、决定的事项。8、人民代表大会换届选举工作中的有关重大事项。9、法律、法规规定的其他事项。

第二个层次——议而可决的重大事项。根据宪法和法律的规定，地方各级人大常委会可以结合本地实际，规定应当向人大常委会报告，经人大常委会提出意见、建议，必要时也可以作出决定的重大事项。1、本级国民经济和社会发展执行情况。2、本级预算执行情况。3、本级预算执行和其他财政收支的审计情况。4、本级预算外资金的使用、管理情况。5、本级教育基金的使用、管理情况；本级养老保险、失业保险、医疗保险等社会保险基金，扶贫基金和住房公计金的收支管理情况；环境保护资金征集使用情况。6、国民经济建设布局和产业结构的调整。7、土地利用总体规划和年度利用计划、城镇体系规划和城市规划的执行情况。8、有财政性资金投资的，对经济发展、环境和自然资源保护有较大影响的建设项目的立项。9、水、电、煤气、医疗、公共交通等公用事业服务价格标准的调整；对学生、农民及企业等收费标准及收费项目的调整。10、华侨、归侨和侨眷权益保护情况。11、省级以上风景名胜区，历史文物古迹和自然保护区的保护情况。12、重大自然灾害，给国家、集体财产和公民生命财产造成严重损失的重大事件及其处理情况。13、同外国地方政府建立友好关系。14、本级人民政府、人民法院和人民检察院认为需要报告的其他重大事项。15、法律、法规规定应当向人大常委会报告的重大事项。

第三个层次——议而不决的重大事项。依照法律确定的原则精神，地方人大常委会可以明文规定应当向人大常委会报告，由人大常委会讨论提出意见、建议，但不能作出决定的重大事项。1、行政区域的划分。2、人民政府的机构设立、增加或者合并。在规定以上事项的同时，还要指出，以上事项应当向人大常委会报告，征求意见后，分别按照审批权限报请批准。其中涉及机构的事项应当依法报人大常委会备案。

关于重大事项三个层次的划分，是地方各级人大常委会对履行宪法和法律赋予的职权的经验总结，既有理论价值，又有实践意义。当然，地方人大常委会在界定重大事项的范围和受理重大事项时，必须注意两个方面的问题。

第一， 在界定重大事项的范围时，要注意避免不适当的类推。如，国务院组织法第八条规定：“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定。”有的人类推出省人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由省人民代表大会决定。这种推断是错误的，因为地方组织法第六十四条已明文规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报经国务院批准。”显然，省级人大，乃至地市级人大无权决定省、地市级人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并。

第二， 在受理重大事项时，要注意讨论与决定可以分离。地方人大常委会在行使决定权的实践中，经常碰到这样一种情况，某个事项法律规定由其他国家机关决定，本应排除在重大事项之外，但地方人大常委会认为是重大事项。如，自治州、县、自治县、市的建置和区域划分，宪法和法律规定都是由省级人民政府报国务院批准。而省级人大常委会认为是重大事项，需要省级人民政府报告。这种情况，可以这样看待，省级人大常委会对此虽然不能决定，但是可以讨论，省级人民政府在有关重大事项依法向国务院报批前，应当提请本级人大常委会讨论。对于讨论中提出的意见和建议，应当认真考虑，以避免工作失误。也就是说，决定的事项都要经过讨论，而讨论的事项不一定都要作出决定。审议（讨论）权和决定（表决）权既有联系又有区别，审议权既可以与决定权联合行使，也可以单独行使。目前，地方人大常委会听取和审议本级“一府两院”的工作报告，大多数是单独行使审议权。（或者说，有时是行使部分决定权，而不是完整意义的决定权）

                                                                （岳  进）