用法治精神推动人大制度完善发展

省人大常委会法制工作委员会主任 杨润新

在首个国家宪法日前夕，我们召开纪念人民代表大会成立60周年暨地方人大常委会设立35周年理论研讨会，我省的法治工作者和专家学者欢聚一堂，共同总结人民代表大会制度的经验教训，研讨人民代表大会制度的创新完善，展望人民代表大会制度的美好未来，是十分有意义的。

人民代表大会60年的发展历程证明，人大制度符合我国国情，适应我国国体，对我国改革开放和经济社会发展起到了重要的促进和保障作用，是一项具有生命力和优越性的好制度。而人民代表大会制度的完善，对全面深化改革和法治体系建设是至关重要和不可或缺的，我们对此要有清醒认识。结合学习党的十八届三中、四中全会精神和省委书记李纪恒同志在人民代表大会成立60周年纪念大会上的讲话，对如何完善人民代表大会制度有一些粗浅的认识和体会，与大家作一个交流和探讨。

第一，党依法执政是完善人民代表大会制度的关键。党的领导是中国特色社会主义的本质特征。人民代表大会制度的完善，是发展中国特色社会主义的内在要求。完善人民代表大会制度，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国统一协调推进。党的领导始终处于核心地位，人民当家作主是目的，依法治国是途径。党要把执政方式转到科学执政、民主执政、依法执政相统一的轨道上来，其关键是依法执政，因为执政的科学与民主是靠法制保障的。党依法执政首先是依宪执政的基本要求，是党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。这就表明党的领导不能平均着力，而是要把更多精力放在研究和制定重大方针政策并通过法定程序转化成法律法规或人大重大事项决定上，放在培养和推荐重要干部并通过法定程序成为国家机关领导人员上，而不是去管一些具体行政事务和具体民事刑事案件，最终通过国家权力机关实现党对国家和社会的领导。政府和司法机关是法律法规和人大决定的执行者，必须接受人大依法监督和问责。此外，还要善于运用党内监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督和舆论监督等方式，多管齐下，合力推进执法和司法实现公开、公平、正义。当然，党要带头守法，对改革发展稳定决策要于法有据，减少或杜绝党委与政府联发文件的做法，避免把党委自己推到执法和司法第一线，而难以超脱处理矛盾问题。唯有把握好党总揽全局、协调各方与人大、政府、政协、审判机关和检察机关依法依规依章履职的关系，人民代表大会制度的特色优势才能得到充分发挥，进而有效推进整个国家治理体系和治理能力现代化。

第二，人大有所作为是完善人民代表大会制度的支撑。在人民代表大会制度设计中，人民代表大会处于中心地位，人民选举代表组成人民代表大会，人民代表大会选举产生“一府两院”，“一府两院”要对人大负责，受人大监督。这一根本政治制度体现了一切权力属于人民是本质特征，保障了人民当家作主、参与管理国家事务的权利。60年来，人民代表大会建设走过了曲折发展的道路，取得令世人瞩目的辉煌成就，其经验教训值得认真总结汲取。在法治体系建设的新形势下，人民代表大会作为国家权力机关的作用和地位，与宪法法律的规定和人民群众的期待是有差距的。人民代表大会作用发挥的好与不好，直接关系全面深化改革和法治国家建设的成败，因此，人大工作只能加强而不能削弱，人大要有为才有位。要完善人大代表选举制度，提高代表的代表性和议政能力，改善代表组成结构，扩大基层代表比例，减少官员代表数量。要完善人大常委会组成人员结构，增加有法治经验的委员，加大专职委员比重，提高议案审议质量。要抓住提高立法质量这个关键，大力推进科学立法、民主立法，防止重复立法和部门利益法规化;遵循立改废并举、废改优先和成熟先立的立法思路，加强与国家法律法规配套的实施性立法和事关改革发展稳定的自主性立法，做到每一部地方性法规都符合宪法法律和人民利益，实践中有用好用管用。要加大法律法规监督力度，完善审议报告和执法检查跟踪问效机制，探索再次甚至多次审议整改方式，直至问题得到改进或解决。长期以来，我们对询问、质询、特定问题调查和撤职等较为刚性的监督方式运用不够，有的甚至长期闲置，这与依法治国要求格格不入，应当逐步加以改变。加大对规范性文件备案审查力度，要完善职责和充实力量，提高备案审查水平，担负起审查所有政府规范性文件的重任。要加强行使人大决定重大事项的职权，划清重大事项边界，把权力关进制度的笼子。目前人大对重大事项决定是形式大于实质，而行政权过大又无有效制约是多年痼疾，也是导致权力腐败的根子。人大应当适时修订完善重大事项决定规定，推动形成党委决策、人大决定、政府执行新格局，使这一宪法权力发挥重要作用。

第三，“一府两院”依法履职是完善人民代表大会制度的重点。“一府两院”是人民代表大会制度的重要组成部分，行使国家行政权、审判权和检察权。大力推进依法行政和法治政府建设，要遵循法定职责必须为、法无授权不可为的原则，按照职能科学、权责法定、执法严明、公正公开、廉洁高效、守法诚信的要求来推进政府深化改革。政府要把着力点放在建立良好市场经济秩序和提供优质公共服务产品上，切实解决好包揽过多过细的问题，做到该管的要管到位，不该管的不干预，充分发挥各方面的职能作用。政府要向社会开出权力清单，充分简化办事程序，提高办事效益和效率，接受各方监督。政府还要扩大公共服务产品，优化公共服务产品结构，继续提升教育、医疗、交通和就业等民生事业的服务质量和水平，让老百姓处处感受到党和政府的温暖，使为民便民利民富民成为人民政府服务人民的新常态。大力推进司法改革，提升司法公信力。司法公正对社会公正有着重要引领作用，司法不公对社会公正有着致命破坏作用，可见司法公信力对社会公众的影响是广泛而深远的。科学设置侦查权、审判权、检察权、执行权，形成责权明确、各司其职、相互配合、互相制约的良性体制机制。法院、检察院要在依法、独立、公正上狠下功夫，建立办案质量终身负责和错案倒查问责制度。法院应积极探索审判与执行分离，建立领导干部干预案件记录和问责制度，保证审判合法公正，杜绝人情案、关系案、金钱案。检察院应加强对立案、办案、审案、结案等环节的监督，敢碰硬、动真格，在防止误判和纠正错案上树立威信，并与侦查、审判、执行等机关联手，共同打造让老百姓满意的司法新形象。

第四，公民意识增强是完善人民代表大会制度的基础。宪法法律的权威源自于人民群众的内心拥护和真诚信仰。宪法和法律是保护人民的，而宪法和法律的权威也要靠人民维护。公民意识强调的就是法治意识。法治意识能不能立得起来，是一个民族、一个社会乃至一个国家走向成熟的重要标志。人民群众的法治意识直接关系人民代表大会制度完善发展，而人民代表大会制度完善又推动公民意识的增强。要组织和动员各方力量推进学法普法，继续在全社会营造守法光荣、违法可耻的氛围，使法治精神和法治意识成为全民认可并共同维护的价值观。各级领导干部是各方面工作的带头人，在学法普法中具有示范作用，应当更加自觉地把学法守法作为修身齐家为官之本，做遵纪守法的模范。各级党委应当把学法执法守法作为考核干部的必备条件，坚持学法执法守法的选人用人导向，让那些法律意识淡薄、不依法办事的人无缝可钻。各级党校和行政学院应当把宪法法律列为重要的必修课，分期分批培训各级干部，切实提高各级干部的法治理论水平和法治工作能力。各级有关部门和各类学校应当继续完善宪法法律入教材、进课堂等工作，抓好了青年和少年儿童的学法守法教育，就抓住了实施依法治国基本方略的基础和根本。公民意识的增强不可能一蹴而就，需要长期坚持不懈的努力才能奏效。

第五，法治人才建设是完善人民代表大会制度的保障。法治工作队伍是法治建设的主力军，肩负的责任更加重大和艰巨。我省法治工作队伍经过多年努力已形成基础，在立法、执法、司法上聚集了一批法治骨干，但要适应新的形势和任务，不论数量还是素质都需要加强和提高。一方面要建立完善法治人才分类管理制度。各级党委要把法治工作队伍建设纳入整个干部队伍建设的培养使用规划计划，实行统筹分类管理。要按正规化、专业化和职业化的要求，采取多种有效形式，加强对法治工作队伍的培养培训，着力提高法治工作队伍的专业水平和职业素养，充分发挥他们的作用。另一方面要建立完善法治人才选拔任用制度。各级党委要重视高素质法治人才选拔，根据立法、执法、司法的不同特点和要求，扩大选拔视野，畅通选拔通道，便捷选拔程序，形成法治人才进得来、留得往的合理机制。通过几年努力，使立法、执法、司法机关人才不足、人员知识结构不合理的现状有大改善，更好地适应和满足法治体系、法治国家建设的需求。

人民代表大会制度的完善，是法治体系建设、法治国家建设的重中之重，需要在党的领导下各方面共同努力推进。我们通过以上五个方面的工作，抓住关键、强化支撑、着力重点、打牢基础、增强保障，把人民代表大会制度坚持好、完善好、发展好，使人民代表大会制度在全面推进深化改革和依法治国进程中发挥更大作用。

(本文是作者2014年12月3日在我省纪念人民代表大会成立60周年暨地方人大常委会设立35周年理论研讨会上的发言)