近年来，无人机技术的飞速发展与广泛普及，给人们的生活和娱乐带来了诸多便利，但无人机产业高速发展背后带来的安全隐患同样不容忽视，其中，以无人机“黑飞”尤甚。

所谓无人机“黑飞”，是指未经官方许可或未遵循相关法律法规的无人机飞行活动。此类飞行活动严重威胁了机场的安全与航班的正常运行。

无人机是低空经济的核心组成部分，无人机“黑飞”问题严重制约着低空经济的安全有序发展。多名全国人大代表围绕进一步完善法治建设、提升无人机监管水平建言献策，助力低空经济安全有序发展。

无人机“黑飞”属违法行为

今年2月26日，一架无人机在未经注册登记、飞行活动申请、航拍任务申请的情况下，在新疆乌鲁木齐天山国际机场跑道南头附近区域飞行，危及航班飞行安全。当地空管部门发现后，立即通报公安机关、机场管理机构，按照应急预案，迅即展开联动处置，较短时间内查获涉事无人机及操控人员，但仍造成部分航班延误。

后经当地公安机关立案调查，该无人机为当地某信息科技公司所持有，当日飞行活动是为完成一项三维拍摄任务。最终，相关部门依据治安管理处罚法，对两名涉事人员分别作出行政拘留10日和5日的处罚决定。

这是中央空管办有关负责人近日介绍的一起无人机“黑飞”典型案例。该负责人指出，在这起案例中，涉事人员违反了多项法律规定，根据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《条例》）《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》《通用航空飞行任务审批与管理规定》，此次事件中涉事公司未按规定进行实名登记，违规实施飞行活动；未按规定进行航空摄影任务审批，违规实施无人机三维拍摄任务；未按规定进行飞行活动申请，违规在管制空域内实施飞行活动。

事实上，自无人机逐渐普及以来，各类“黑飞”现象时有发生。近日，北京大兴警方发现在大兴区安定镇大兴国际机场净空保护区内有人操作无人机飞行，后经核实，涉事人员岳某某在未经空管部门批准的情况下，操控无人机违规飞行进行航拍娱乐。

2024年1月1日起施行的《条例》对于未经批准操控微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器在管制空域内飞行，或者操控模型航空器在空中交通管理机构划定的空域外飞行的行为进行了规制，明确由公安机关责令停止飞行，可以处500元以下的罚款；情节严重的，没收实施违规飞行的无人驾驶航空器，并处1000元以上1万元以下的罚款。大兴警方依据《条例》规定，没收了实施违规飞行的无人机，并对岳某某处1000元罚款。

“无人机‘黑飞’‘扰航’等违规飞行行为，触及航空安全红线，危及人民群众的生命财产安全，广大无人机从业者、爱好者应当依法依规飞行。”中央空管办有关负责人透露，近期各地将加大巡逻执法力度，严厉打击无人机违法违规飞行活动，守护航空安全底线。

实现无人机可追溯管理

今年的《政府工作报告》提出，要推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展。如何进一步强化无人机监管，助力低空经济安全、有序、良性发展，是多名全国人大代表关注的焦点。

“安全是低空经济的生命线。”深耕航空领域数十年的全国人大代表、中国航发湖南动力机械研究所专职总师单晓明注意到，近年来，无人机“黑飞”干扰航班、无人机失控伤人等事件时有发生，给低空安全管理带来了挑战。在她看来，由于目前无人机身份认证系统尚不完备、监管与责任追究的措施还不完善，导致无人机飞行安全问题事前认证难、事中取证难、事后追溯难，低空安全管理体系亟须完善。

如何实现无人机全生命周期可追溯管理，有效制止无人机“非法改装”“黑飞”等行为？单晓明认为，应从生产端、流通端、监管端共同发力，建立无人机核心零部件全国统一编码管理体系。

单晓明建议，生产端应建立无人机核心零部件全国统一编码标识。在相关法规、标准的基础上，推出强制标准，建立至少包括机身、飞控芯片、导航芯片、电机、图传以及遥控器等在内的全国统一无人机核心零部件编码体系。

在流通端，按注册编码进行生产、维修、销售、使用等市场流通监管。整机生产企业、维修企业、外贸出口商和电商平台需扫码验证编码合法性，录入产品去向，未编码产品禁止上机或上市销售。违反规定的，事后追溯时给予企业相应处罚。

在监管端，要建立“无人机编码—遥控器编码—操控员认证—飞行计划”联动平台。强制要求无人机遥控器接入平台，与空管系统实时对接，在遥控器端增加操控员身份识别系统，通过人脸识别、指纹识别等生物认证方式验证操控员身份，记录并传输所控制飞行器的飞行信息，实现对操控员和驾驶行为的严格管理。

全国人大代表、国网江苏省电力有限公司泰兴市供电分公司六级职员张强注意到，相关法规对无人机的划分还不够完善。他建议健全无人机分类监管体系，细化风险等级，可考虑将无人机划分为“开放类”（低风险，如消费级航拍）、“特定类”（中风险，如物流配送）、“认证类”（高风险，如载人无人机），分别制定飞行限制与审批流程。同时，建立跨部门联合执法机制，公安、民航、空管等部门共享违规线索，提升处置效率，并进一步细化无人机违规处罚细则，明确“黑飞”、侵犯隐私等行为的量刑标准。

法治保障低空飞行管理

强化无人机监管，推进低空经济安全健康发展离不开法治护航。

全国人大代表、中国民航大学副校长吴仁彪多年来聚焦通用航空和无人机领域，积极建言献策。他建议尽快完成空域管理条例的立法工作和民用航空法的修法工作，为低空经济发展提供法治保障。在立法和修法工作中要注重加强这两部法律之间的协同性。

考虑到当前无人机使用越来越广泛，吴仁彪建议各地尽快探索设立“空中交警”队伍，查处违规飞行的无人机，实现无人机常态化安全执法和检查。

如何用法治保障低空飞行安全管理，是全国人大代表、天能控股集团董事长张天任一直思考的问题。在他看来，当前我国低空空域管理在法律层面还存在欠缺，现有法规多侧重于部分领域或特定类型的飞行器管理，缺乏一部系统全面涵盖低空空域各方面管理事务的综合性法律。

为促进低空经济健康有序发展，加强低空飞行安全管理，张天任建议研究制定低空空域管理法，从法律层面清晰界定各部门在低空空域管理中的职责与权限，理顺管理体制，建立统一、科学、规范的管理流程和标准，保障低空领域各类活动有序开展。通过立法，明确安全底线，有助于以常态化监管促进低空经济在创新中稳健前行。此外，还要优化低空飞行的流程，合理规划低空飞行区域和高度，充分释放低空经济的发展潜力。

张天任认为，立法时应将保障低空飞行安全作为核心。无论是航空器的适航标准制定、飞行规则设定，还是人员资质管理和基础设施建设，都以确保低空活动不危及国家安全、人民生命财产安全以及公共安全为首要考量，最大程度降低各类安全风险，预防安全事故的发生，构建稳固可靠的低空安全防护法网。

低空空域安全红线是立法的另一重点。张天任建议，在法律中明确规定各类低空飞行活动的安全标准和禁区范围，对违反安全规定的行为制定严厉的处罚措施，确保低空飞行活动不危及国家主权、重要目标和人民生命财产安全。（赵晨熙）