内容摘要：民生实事项目人大代表票决制是全过程人民民主的生动实践，是保障人民有序政治参与，坚持和完善人民当家作主制度体系的应有之义。基于全过程人民民主实践视角，梳理总结重庆市各区县、乡镇人大推行民生实事项目人大代表票决制工作现状，归纳总结实践经验，并针对共性瓶颈提出“1365”优化建议，以期推动重庆市民生实事项目人大代表票决制工作更加规范化、制度化、长效化。
关键词：全过程人民民主；民生实事；人大代表；票决制；优化路径
党的二十届三中全会强调，发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求。要丰富各层级民主形式，把人民当家作主具体、现实体现到国家政治生活和社会生活各方面。民生实事项目人大代表票决制，是拓展公众有序政治参与，生动体现全过程人民民主“全链条、全方位、全覆盖，最广泛、最真实、最管用”特征的一项创新实践。探索优化民生实事项目人大票决制实践路径，不断丰富全过程人民民主地方实践，是深入贯彻落实党的二十届三中全会精神，加强人民当家作主制度建设，健全基层民主制度的重大课题。本文在分析总结重庆市各区县、乡镇人大推行民生实事项目人大代表票决制工作现状、存在问题的基础上，提出“1365”优化路径，以推动该工作更加规范，推进工作机制迭代升级。
一、民生实事项目人大代表票决制的内涵要义
民生实事项目人大代表票决制，是指政府在广泛征求人民群众意见和建议的基础上提出民生实事候选项目，经同级人民代表大会会议投票表决决定正式项目，交由政府组织实施，并接受人大代表和人民群众监督评估的制度。基于全过程人民民主视角，其内涵要义呈现三方面特点。
一是体现全过程人民民主的最广泛性。从参与主体看，民生实事项目征集是在党委领导、人大主导下，由人民群众广泛参与，并提出意见建议。从参与内容看，人民群众可就经济、文化、社会、生态等方方面面提出项目建议，不受专业领域和行业类别限制。
二是体现全过程人民民主的最真实性。民生实事人大代表票决制不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。民生实事项目人大代表票决制在制度设计上，建立起“群众提—代表定—政府办—人大评”的工作机制，以代表票决决定项目是否实施；在运行程序上，从项目征集筛选到审议票决，再到监督评估，人大代表、人民群众全流程参与，民情民意一贯到底，民主实践有载体、有平台、有途径、有回应、有结果。
三是体现全过程人民民主的最管用性。问民所愿、答民所盼，是民生实事项目人大代表票决制的根本价值取向。民生实事项目人大代表票决制以人大行使重大事项权的“法定”性，保障了代表民主权利行使的“管用”性，确保以票决产生的一件件实实在在的项目，切实解决一批老百姓看得见、摸得着的急难愁盼问题，让人民群众的获得感、幸福感具象高效、可触可感。
二、民生实事项目人大代表票决制的探索实践
（一）制度缘起与发展
民生实事项目人大代表票决制发端于习近平同志在浙江工作期间提出的“为民办实事”长效机制，是保障人民当家作主的重要实践。2004年10月，浙江省委、省政府在总结实践经验的基础上，制定出台《关于建立健全为民办实事长效机制的若干意见》，系统地提出了涵盖社会保障、医疗卫生、生态环境、科教文化等十个方面重点领域的实事内容，并建立民情反映、民主决策、责任落实、督查考核等一系列工作机制，着力解决群众最关心最直接最现实的民生问题，把为民办实事纳入规范化、制度化轨道。
2008年浙江省宁海县在力洋镇和大佳何镇率先试水“政府实事项目代表票决制”，至此，“民生实事项目人大代表票决制”的雏形初现。2016年，浙江省人大常委会将票决制经验与做法写入地方性法规。2017年，浙江省委、省人大要求全面推行民生实事项目人大代表票决制。2018年，浙江省成为全国首个市、县、乡（镇）三级人大全面覆盖票决制的省份。自此，广东、河北、江西等全国近20个省份的部分县市区实施该项工作。
2022年3月，全国人大修正地方组织法时吸收了这一做法，将地方人大及其常委会讨论、决定“重大事项”，修改为讨论、决定“重大事项和项目”，将乡镇人民代表大会决定本行政区域内的“建设计划”修改为决定本行政区域内的“建设计划和项目”，为各级各地开展民生实事项目人大代表票决制提供了法律依据，民生实事项目人大代表票决制在全国范围内逐步全面铺开。
（二）重庆市的实践现状与经验
重庆市探索民生实事项目人大代表票决制起步较早，乡镇一级为2014年梁平区云龙镇率先试点，区县一级2015年由南岸区先期实施。2018年，重庆市委第五次人大工作会议明确提出“建立完善重大民生实事项目代表票决制”。随后，2020年4月，重庆市人大常委会报经市委同意，印发《关于全市乡镇年度民生实事项目人大代表票决工作的指导意见》，从项目征集、项目初定、项目审议、项目票决、项目监督、项目评估等六个环节对民生实事项目人大代表票决工作进行了规范（见图1）。
经过近3年的探索实践，全市各乡镇积累了相对丰富的票决工作实践经验。2023年8月，重庆市人大常委会出台《关于深入实施区县乡镇年度民生实事项目人大代表票决制的指导意见》（以下简称《指导意见》），实施范围从乡镇扩大到区县，并明确了项目征集、论证初选、代表票决、办理实施、监督评议五个步骤，同时明晰了人大、政府在民生实事项目人大代表票决制工作中的职责。由此，民生实事项目人大代表票决工作在全市区县和乡镇全面铺开。
截至目前，重庆市38个区县、770个乡镇已全覆盖实施票决制，221个街道积极探索将票选工作嵌入议事代表会议制度中，票选出1546件民生实事项目，一大批群众的急难愁盼问题被纳入民生实事项目推动解决。民生实事项目人大代表票决制有效实现区县、乡镇、街道一体化推进的良好格局，并聚焦项目征集、初定、审议、实施、监督、评估等重点环节改革突破，形成了“六个一”的实践经验。
建立一个党委牵头的组织领导机制。党的领导是民生实事项目人大代表票决制工作顺利推进的根本保证。从重庆市各区县、乡镇具体工作推进情况来看，几乎都把票决制工作纳入党委、人大、政府重要议事日程，建立以党委书记任组长的领导小组，把方向、强调度、盯目标、抓落实，始终把党的领导贯穿工作始终，确保相关工作高质量高标准。
构建一个系统联动的票决制度体系。区县、乡镇人大对标对表市人大《指导意见》精神，结合区域实际，出台本级民生实事项目人大代表票决制工作方案或实施意见，明确职责分工、 实施步骤、时间节点、工作要求，形成市、区县、乡镇“1+N”的三级联动工作机制，确保票决工作规范完善、全面开花。
搭建一系列丰富多元的民意征集平台。通过广播、电视、微信公众号、报纸杂志等多形式、全方位广泛宣传票决制工作。充分发挥代表家站点、群众留言墙、代表回音壁、微信联民群等履职平台作用，针对性开展人大代表密切联系人民群众调研走访活动、代表小组活动等，畅通民意表达渠道和载体，广泛听取民情民意呼声，征集群众意见建议。如，北碚区人大常委会依托人民代表大会制度北碚实践主题馆，做实做深全过程人民民主基层单元，打造让人民群众可参与、可亲近、可表达的载体平台，广泛听取民声民意。
形成一套科学规范的集中票决范式。重庆市各区县、乡镇人大大多将候选项目纳入年初人代会议程，以代表团（组）会议等方式进行审议。在全体会议或分团（组）会议上，由人大代表以无记名投票方式对候选项目进行表决，表决结果在全体会议上现场宣布。
构建一套跟踪督办的监督工作体系。将民生实事项目纳入年度监督工作计划，通过定期听取专题报告，开展专题调研、专题视察、专题询问等方式，对项目实施进度、推进成效等开展跟踪监督，推动项目顺利实施、落地见效。
建立一套项目实施结果满意度测评机制。大多数区县、乡镇人大实行了在次年初人代会上，由政府负责人向全体代表报告民生实事项目办理情况，全体代表就听取报告情况，结合实际调研走访情况，以满意、基本满意、不满意对项目实施结果进行现场满意度测评，测评结果当场公布。
三、共性瓶颈问题
民生实事项目人大代表票决制作为加快打造全过程人民民主市域标杆的有效抓手，在重庆市全面推行，已取得了阶段性成果。但由于重庆市全面推广民生实事人大代表票决制尚无更为细化的制度规范，加之各区县经济基础、自然条件、社会人文环境的差异，在实践中也暴露出一些具体问题。
1.“答民所盼”的项目内涵有所偏离。从近年来各区县、乡镇实践情况看，有的对民生实事项目内涵理解不深，把政府重大工程建设项目等同于民生实事项目，与民生关联度不够，普惠性不强。有的项目资金源于上级财政，属国家或市级本身要求必须实施，或地方政府本身在推进或计划实施的工作，或将实施起来比较容易的一些项目作为候选项目，与群众所需所盼的契合度不高，群众认同感不强。
2.“民事民提”的项目征集不够广泛。一是听取意见建议不够广泛。虽然项目征集经历了多方征求意见的程序，但大多集中在政府部门、镇街、村社工作人员中，人民群众实质性参与不足，民意基础不牢。二是人大代表参与不够深入。部分人大代表走访调研不够深入全面，仅将收集的意见零零散散、东拼西凑提交了事，没有认真梳理、细化分类，项目建议存在随意性和盲目性。
3.“民事民议”的项目审议不够充分。目前，各区县、乡镇在实施民生实事项目票决时，候选项目说明普遍较为简单，仅将项目名称、项目概况予以罗列，加之很多代表前期参与不足、调研不够、情况不明，因此审议时存在“本位主义”，凭主观判断、个人经验发表意见建议，审议质量不高、效果不好，民意体现不到位。
4.“民事民决”的项目票决不够精准。目前，绝大多数区县、乡镇票决项目主要以项目大类方式进行“打包式”票决，票决结果仅决定是否同意项目实施的问题，而没有对项目实施的具体区域、项目预算、资金来源、时序进度、目标绩效等详细情况一并纳入票决范围，票决时无法对项目大类中的子项、小项进行研判，存在“盲目举手”“陪同决策”现象，以致票决精准度不高、针对性不强。
5.“民事民督”的项目监督不够有力。在项目实施监督过程中，一些地方仅以传统的听汇报、看现场等方式进行面上监督，缺乏专题审议、专题询问、特定问题调查等系统化的深入监督，监督的刚性不足、实效不强。此外，受限于代表结构和专业素养，更多的是对项目进展情况的监督，而对项目管理、资金使用绩效、工程质量等方面专业监督乏力，提出的意见建议针对性、精准性和建设性不足。
6.“民事民评”的项目评价不够健全。项目评价是实现监督闭环的关键环节。从实践情况来看，一是评价主体受限，大多数区县、乡镇虽都开展了满意度测评，但更多局限于人大代表或人大常委会组成人员的评价，受益群众参与度不够，测评结果广泛性受限。二是评价结果泛化，大多只有满意、基本满意和不满意三种定性的评价形式，缺乏事实性的量化评价指标。三是评价结果运用不足，大多对项目监督止于满意度测评，没有建立评价结果运用机制，评价结果对项目实施主体、项目验收、项目运行等没有实质性影响，缺乏项目绩效评估、问责机制。
四、实践启示与优化路径
党的二十届三中全会聚焦发展全过程人民民主这一中国式现代化的本质要求，就健全全过程人民民主制度体系作出全面部署、提出明确要求。民生实事项目票决制作为践行和发展全过程人民民主的生动载体，也被赋予了新的实践内涵，需要不断总结经验、完善机制、加大力度、深入实施，更好用制度体系保证人民当家作主。
（一）深化“一个”思想认识，提高政治站位
民生实事项目人大代表票决制作为地方人大践行全过程人民民主的创新实践，是贯穿党委决策、人大决定、政府执行、公众参与的权力运行设计理念，是体现人大坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，融合票决民主和协商民主的双向优势，把人民当家作主具体、现实体现到国家政治生活和社会生活各方面的有效载体。因此，在推进票决制工作中，要切实提高政治站位，不断深化对票决制的思想认识，把这项工作置于坚持和完善人民代表大会制度的政治视域中去思考和谋划，置于全面深化改革、推进中国式现代化的重大政治内涵中去思考和谋划，置于健全全过程人民民主制度体系的政治实践中去思考和谋划，确保把党的领导贯穿于民生事实项目人大代表票决制工作始终，高站位、高标准、高质量推进相关工作，努力让民生实事项目更合民意、暖民心。
（二）健全“三个”保障机制，深化协同配合
一是健全资金保障机制。完善民生实事项目财政资金投入机制，建立本级财政民生实事项目资金池，将民生实事项目所需资金纳入每年本级财政预算，优化支出结构，优先保障票决项目实施。拓宽民生实事项目的资金渠道，探索建立以本级财政资金为主、社会资金为补充的民生实事项目资金筹措机制，以多元化投资方式弥补财政资金不足。
二是健全部门协同机制。发挥好政府主责作用，与人大形成工作合力，统筹发改、财政、民政、住建、教育、卫健等部门建立民生实事项目人大代表票决制工作的联席协调机制，构建民生实事项目“一站式”保障工作机制，聚焦聚力加快推进项目建设进程。
三是健全监督评估机制。把票决制作为深化财政预决算审查监督和资金使用绩效管理的重要抓手，突出人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的工作导向，通过“票决制+参与式预算监督”，拓宽人大代表和群众参与管好“钱袋子”的途径，让有限的财力发挥出更好的社会效益。
（三）夯实“六个”关键环节，突出民生导向
一是夯实项目征集环节，问需于民。政府应充分发挥项目征集主导作用，紧扣民生实事项目内涵要求，通过自身条块渠道和其他各种途径，广泛开展项目征集工作。人大应充分发挥密切联系人民群众的天然优势，依托线上线下代表家站点、微信联民群等履职平台，构建网络云端上“集”、基层单元里“听”、调研走访中“收”、议案建议中“挑”等立体化渠道，深入调研、广泛听取、系统梳理群众意见，确保项目征集提得实、选得准。
二是夯实项目初定环节，取信于民。坚持“统筹兼顾、突出重点，尊重民意、突出民生，公益公平、普惠共享，量力而行、先急后缓，可评可验、注重绩效”的原则，建立人大、政府、代表、群众等各方共同参与的候选项目会商机制，结合成熟首选、好中选优的标准，精选出成熟度高、民意呼声大、操作性强的项目作为候选项目，促进政府“干”的与群众“盼”的精准合拍。候选项目确定后，政府应提前将项目详细资料印送全体代表，区县、乡镇人大适时组织代表开展会前调研视察，让代表全面了解项目情况，为大会审议票决做足准备。
三是夯实项目审议环节，问计于民。审议内容上，政府应就候选项目名称、项目背景、项目内容、项目区域、实施主体、投入资金、资金来源、完成时限、目标绩效等相关情况，进行详细说明并书面印发全体代表，以便代表深入了解候选项目情况。审议时间上，应将候选项目审议作为大会会议单列议程，给予代表充足的审议时间，确保代表审深议透，更好建真言、献良策。审议过程中，政府相关部门应安排负责人列席审议会议，现场接受代表询问，回应代表关切，吸纳代表意见，凝聚代表共识。
四是夯实项目票决环节，决策于民。票决是“民声”定“民生”的关键一环，应制定科学规范的票决办法，明确项目差额比例、表决方式、项目确定、公开方式等，并经全体代表大会通过，确保票决有据可依、有制可循；应严谨候选项目排序，杜绝通过优先排序、人为导向等方式，引导代表偏向性投票；应规范票决程序，严格按照票决办法，在全体会议上采用无记名投票方式，实行一人一票、统一计票，按得票数从高到低差额确定正式项目，票决结果当场宣布，及时向党委报告、向政府通报、向社会公开，提升项目的公开度、知晓率和影响力。
五是夯实项目监督环节，问政于民。充分发挥代表作用，采用“点、线、面”相结合的方式，全过程督导民生实事有序推进。“点”上，应以代表小组为单位，对选区范围内的民生实事项目内容、投资计划、建设进度等进行清单式督查。“线”上，应发挥财政绩效评估、审计跟踪监督作用，并联合党委和政府的督查室、纪委监委等部门开展融合监督，汇聚项目落地监督合力。“面”上，应组建以人大工作机构牵头、人大代表为主体、社会公众、专业第三方等共同参与的专项监督工作组，制定责任分解表，建立一月一通报、一季一督查、半年一报告、一年一测评督导机制，督促项目扎实落地。
六是夯实项目评价环节，问效于民。完备的项目评价体系是衡量项目完成情况的有效标尺，也是形成监督闭环的应有之义。要完善结果反馈评价体系，建立全体人大代表、受益群众“双评价”满意度测评机制，拓展公众参与评价渠道，确保评价结果更客观、真实、有效。应完善票决制结果运用机制，将满意度测评结果运用到干部任免、部门考核、项目验收等工作中，切实增强人大监督的刚性实效。应完善跟踪回访机制，民生实事项目满意度测评完成后，专项工作组要适时对项目运行有关情况开展“回头看”，收集整理存在的问题，及时向项目责任单位提出意见建议，督促立行立改，做好民生实事项目运行“后半篇文章”。
（四）完善“五个”体制机制，丰富实践内涵
一是建立项目储备机制。探索建立民生实事项目库，建立政府部门定期征集、人大代表常态化收集的民生实事候选项目日常储备长效机制。凡入库项目，由人大定期组织代表和政府部门围绕普惠性、公益性、可行性、紧迫性以及财政能力等分批论证，提高票决工作前期效率。
二是建立多方参与机制。建立人大代表民生实事票决工作履职规范，并将代表履职情况纳入考核重点内容，加强代表履职管理，激发代表履职活力。健全群众代表、专业机构、社会各界等在项目征集、初定，审议、票决，监督、评估“三阶段六环节”的全流程参与机制，确保各环节、全流程都能听到来自人民的声音，更好凝聚共识、形成合力。
三是探索量化评价指标。聚焦项目进度、项目质量、项目绩效等设置具体化的评价指标体系，并采用负面扣分的方式逐项对标打分，实现项目测评由定性评价向定性与定量相结合的转变，评价结果由泛化的满意度测评向有梯度的分数等次的转变，增强票决与评价的科学性，提高人大监督刚性实效。
四是探索票决问责机制。对推进困难、执行不力的项目要求责任单位限时整改，对于整改结果一直不理想的，可视情况开展专题询问、质询、特定问题调查、委托审计、移送有关部门问责等，维护民生事实项目人大代表票决工作的权威性。
五是完善街道民生实事项目票选工作范式。民生实事项目具有很强的区域性，街道没有一级人大，其行政区域内民生实事项目的选择与票决方式有待探索。应进一步完善《重庆市人大常委会关于探索推行街道议事代表会议制度的指导意见》，将对街道民生实事票选程序、跟踪督办、项目测评等相关工作纳入街道议事代表会议职责，加强指导，规范完善。（作者徐永德系重庆市北碚区人大常委会党组书记、主任）
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