在法治轨道上推进国家发展规划科学编制和有效实施
全国人大宪法和法律委员会副主任委员 周光权
2026年3月12日，十四届全国人大四次会议高票通过《中华人民共和国国家发展规划法》，国家主席习近平签署主席令予以公布。这部法律确立了国家发展规划的指导思想和基本原则、基本制度和基本程序，将国家发展规划的编制、审查和批准、实施及其监督等工作全面纳入法治轨道，有利于提高国家发展规划工作制度化规范化水平，为更好发挥国家发展规划的战略导向作用提供有力法治保障。
一、深刻认识制定国家发展规划法的重要意义
习近平总书记指出，制定和实施五年规划是我们党治国理政一条重要经验，是中国特色社会主义制度一个重要政治优势。新中国成立以来，在党中央坚强领导下，我国连续制定实施了14个五年规划（计划），有力推动了经济社会发展、人民生活改善、综合国力提升，创造了世所罕见的经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹，彰显了独特的政治优势、制度优势、治理优势。在长期实践中，我国已经形成了在党中央集中统一领导下，由党中央全会提出规划建议，国务院编制规划纲要，全国人大审查批准后向社会公布实施的成熟制度安排。通过制定实施国家发展规划，将党的主张有效转化为国家意志和全社会共同行动，充分体现了党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，是中国特色社会主义制度的显著优势所在。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国家发展规划工作。习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动国家发展规划工作，对决胜全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化国家作出战略部署。党的二十大提出，健全宏观经济治理体系，发挥国家发展规划的战略导向作用；党的二十届三中全会提出，健全国家经济社会发展规划制度体系，强化规划衔接落实机制；党的二十届四中全会提出，强化国家发展规划战略导向作用，强化规划实施监测评估和监督。
贯彻落实党中央的部署要求，制定国家发展规划法列入十四届全国人大常委会立法规划和全国人大常委会2025年度立法工作计划。按照立法工作安排，国务院有关部门经过认真调研和广泛征求意见，形成草案后按程序提请全国人大常委会审议。2025年4月、9月和12月，十四届全国人大常委会对国家发展规划法草案先后进行了三次审议。全国人大宪法和法律委员会、常委会法制工作委员会根据各方面意见，对草案作了必要的修改完善，主要是依照宪法规定对草案的篇章结构作了适当调整，充实了全国人大及其常委会、有关专门委员会在国家发展规划方面的相关职责和工作，完善了规划的指导思想、规划体系及相互关系等规定。审查和批准国家发展规划是我国宪法规定的全国人民代表大会的职权，国家发展规划法具有基本法律属性。2025年12月，十四届全国人大常委会第十九次会议决定将国家发展规划法草案提请十四届全国人大四次会议审议。
制定国家发展规划法，将多年来形成的成功经验和有益做法转化为法律制度，对于更好发挥中国特色社会主义制度优势，在国家发展规划工作中践行全过程人民民主，坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度，强化国家发展规划的战略导向作用，在法治轨道上推进国家发展规划科学编制和有效实施，全面建设社会主义现代化国家，具有重要意义。
二、准确把握国家发展规划法的主要内容
国家发展规划法是以宪法为依据，规范国家发展规划制定、保障国家发展规划实施的基本法律，主要有以下几个方面内容：
（一）国家发展规划工作坚持中国共产党的领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导
从我国发展国民经济的第一个五年计划至今，每一次规划（计划）都是在党中央领导下制定、实施并完成的，已经形成了成熟定型的做法。国家发展规划法将多年来党中央领导国家发展规划制定实施的实践做法确立为法律制度规范，明确规定国家发展规划工作坚持中国共产党的领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的路线方针政策和党中央决策部署；明确国家发展规划根据党中央关于制定国民经济和社会发展五年规划的建议和决策部署编制；明确国家发展规划草案及其调整方案、规划实施情况中期评估报告和总结评估报告报党中央的程序要求。
（二）国家发展规划的概念和性质
新中国成立以来，国家发展规划的名称经历了从“国民经济计划”、“国民经济和社会发展计划”到“国民经济和社会发展规划”的转变，规划（计划）的性质也逐步由指令性向指导性转变。国家发展规划法明确规定国家发展规划是指中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要，包括根据需要提出的远景目标。同时，对国家发展规划的性质及其在经济社会发展中的重要地位作了规定，明确国家发展规划是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排，主要阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导规范社会主体行为，是规划期内经济社会发展的蓝图和行动纲领。
（三）国家发展规划在国家规划体系中居于统领地位
为了加强各级各类规划的统筹协调，贯彻落实党中央关于统一规划体系的部署，国家发展规划法对国家规划体系及规划之间的关系等作了原则规定：一是明确国家建立健全以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家和地方规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系，形成规划合力。二是明确国家统筹各级各类规划编制，加强规划间衔接协调；国家级国土空间规划、专项规划、区域规划应当依据国家发展规划编制，并按规定适时调整；明确国家健全国土空间规划、专项规划、区域规划等各级各类规划落实国家发展规划的机制。三是明确省级发展规划草案应当报送国务院国家发展规划主管部门，与国家发展规划相衔接；经本级人民代表大会审查和批准后，报送国务院国家发展规划主管部门备案；明确县级以上地方发展规划应当与上级发展规划相衔接，坚持因地制宜，突出地方特色。
（四）制定实施国家发展规划应当遵循的重要原则
习近平总书记指出，在制定实施五年规划的长期实践中，我们党创造积累了丰富经验，包括坚持党中央集中统一领导，坚持从实际出发，坚持全国一盘棋，坚持发扬民主、集思广益，坚持规划法定原则等。国家发展规划法把这些成功经验以法律形式固定下来，作为国家发展规划工作应当遵循并长期坚持的重要原则。同时，对制定实施国家发展规划提出原则要求：制定国家发展规划应当体现战略性、宏观性、政策性，增强指导和约束功能，提高规划编制的科学化、民主化、法治化、规范化水平；国家加强对国家发展规划实施的组织协调，建立健全规划衔接、政策协同、监测评估和监督等机制，保障国家发展规划有效实施。
（五）国家发展规划的主要内容、编制原则、工作要求和相关程序
国家发展规划法对国家发展规划的主要内容以及编制规划应当遵循的基本原则、工作要求、相关程序等作了规定：一是明确国家发展规划由国务院组织编制，国务院国家发展规划主管部门会同国家有关部门承担具体编制工作。二是明确国家发展规划应当包括发展环境分析、指导方针、主要目标指标、重大战略任务、重大政策举措、重大工程项目、规划实施的保障等主要内容。三是明确编制国家发展规划应当遵循的原则和应当统筹考虑的因素，并对开展前期研究、健全公众参与机制、健全专家咨询论证制度、创新编制手段等作出规定。四是明确国家发展规划草案报请党中央、国务院审议的程序要求。
（六）国家发展规划的审查和批准
根据宪法和有关法律规定，总结实践经验，国家发展规划法对国家发展规划的审查和批准程序作了规定：一是明确国家发展规划草案报党中央、国务院审议后，由国务院按照法律规定程序提请全国人民代表大会审查和批准。二是明确国家发展规划草案提请全国人大审查和批准前，全国人大常委会组织开展专题调查研究。三是明确国务院国家发展规划主管部门应当就国家发展规划编制的基本情况、初步方案等向全国人大财经委和有关专门委员会汇报，由财经委进行初步审查。四是明确全国人大会议期间审查和批准国家发展规划的具体程序。五是明确国家发展规划的公布和调整程序。
（七）国家发展规划的实施
为了保证国家发展规划顺利实施，国家发展规划法从以下几个方面作了规定：一是明确国家发展规划由国务院组织实施，国务院国家发展规划主管部门会同国家有关部门拟订实施意见，各地区、各部门明确涉及本地区、本领域的具体工作安排和推进措施。二是明确国民经济和社会发展年度计划、其他各级各类规划、各类政策、资源配置、财政资金等对国家发展规划的实施予以保障。三是明确国家发展规划实施情况的动态监测和评估制度，国务院国家发展规划主管部门会同国家有关部门承担动态监测和评估的具体工作。
（八）国家发展规划实施的监督
根据有关法律规定和多年来的实践做法，国家发展规划法对国家发展规划实施的监督作了如下规定：一是明确全国人大及其常委会对国家发展规划实施情况依法进行监督，全国人大财经委和有关专门委员会承担监督具体工作。二是明确国家发展规划实施情况的中期评估、总结评估制度。中期评估报告提请全国人大常委会审议，向全国人大代表通报并以适当方式向社会公布，接受社会监督；总结评估报告与提请审查和批准的下一个规划期国家发展规划草案一并提交全国人民代表大会。三是明确监察机关和审计机关在各自职责范围内对国家发展规划实施情况依法进行监督。四是明确国家发展规划实施情况作为衡量各地区、各部门依法履职情况的重要参考。
（九）国家支持香港、澳门主动对接国家发展规划
2025年12月，国家主席习近平在分别听取香港特别行政区行政长官李家超、澳门特别行政区行政长官岑浩辉关于特别行政区政府工作情况的汇报时指出，特别行政区政府要主动对接国家“十五五”规划，坚持和完善行政主导，更好融入和服务国家发展大局。贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央部署要求，国家发展规划法明确规定，国家坚持“一国两制”方针，支持香港特别行政区、澳门特别行政区主动对接国家发展规划，融入和服务国家发展大局。
三、扎实贯彻国家发展规划法，推进国家发展规划有效实施
十四届全国人大四次会议同时通过了国家发展规划法、关于国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要的决议。贯彻落实国家发展规划法，有利于以法治保障国家发展规划顺利实施，对于实现“十五五”良好开局，为基本实现社会主义现代化奠定坚实基础，具有重要意义。
一要提高政治站位。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的二十届四中全会和今年全国两会精神，坚持党中央对国家发展规划工作的集中统一领导，把贯彻实施国家发展规划法和贯彻实施“十五五”规划有机结合起来。
二要坚持规划法定原则。国家发展规划的编制、审查和批准、实施及其监督等工作都要依法进行，充分发挥法治的引领和规范作用，坚持一张蓝图绘到底，保证规划的连续性稳定性，在法治轨道上推进国家发展规划顺利实施。
三要坚持系统思维。各有关方面要落实国家发展规划实施的各项法律制度，加强衔接协调和工作协同，推动国民经济和社会发展年度计划、其他各级各类规划、各类政策措施对国家发展规划的有效支撑和协同保障，更好发挥国家发展规划的战略导向作用，提升宏观经济治理效能。
四要坚持全国一盘棋。地方人大、地方政府要履行宪法、法律规定的职责，编制地方国民经济和社会发展五年规划纲要应当与上级国民经济和社会发展五年规划纲要做好衔接，省级国民经济和社会发展五年规划纲要草案还应当报送国务院主管部门进行衔接，经本级人大审查和批准后按程序报送备案，确保地方发展规划与国家发展规划相衔接，同心协力推动国家发展规划有效实施。