十一届全国人大常委会、专门委员会组成人员履职学习专题讲座（一）

全国人大法律委员会主任委员 胡康生

　　2.全国人大常委会的立法权限

　　根据宪法和立法法，全国人大及其常委会共同行使国家立法权。两者的分工是：全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律；全国人大常委会制定和修改除应由全国人大制定的法律以外的其他法律，在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。这里的“基本法律”，是指在刑事、民事、国家机构和其他法律门类中起支架性作用的法律，如刑法、民法通则、合同法、物权法、诉讼法、全国人大组织法、国务院组织法、地方组织法等。全国人大每年只举行一次例会，而且会期也不长，因此最高国家权力机关大量的、经常性的立法工作是由全国人大常委会承担的。即使全国人大修改宪法、制定和修改法律，一般也要先经常委会多次审议后，由全国人大常委会向全国人大提出议案，或者经常委会多次审议后由其他机关依法向全国人大提出议案，再由全国人大会议审议通过。

　　根据需要对宪法和法律进行解释，是与行使国家立法权紧密相关的又一项重要工作。宪法解释权是宪法赋予全国人大常委会的一项重要职权，这对于维护宪法的权威和尊严，保障宪法的正确实施，保证国家法制的统一非常重要。法律解释权属于全国人大常委会。当法律的规定需要进一步明确具体含义，或者法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据时，由全国人大常委会进行法律解释。全国人大常委会对法律的解释属于立法解释，这种解释同法律具有同等效力。

　　建国以来，特别是改革开放以来，全国人大常委会认真履行宪法所赋予的国家立法权，在推进中国特色社会主义法律体系基本形成过程中发挥了不可替代的作用。以十届全国人大为例，全国人大及其常委会审议和通过宪法修正案1件，法律73件，法律解释5件，有关法律问题的决定21件。其中，由全国人大常委会审议通过的法律70件、法律解释5件、有关法律问题的决定13件，占十届全国人大及其常委会通过法律、法律解释、有关法律问题的决定总数的88%，开展了卓有成效的立法工作。

　　（二）监督权

　　监督权是宪法和法律赋予全国人大及其常委会的又一项重要职权，包括工作监督和法律监督两个方面的内容。其中全国人大常委会承担着大量的、经常性的监督工作。

　　全国人大常委会的监督是党和国家监督体系的重要组成部分，是具有法律效力的监督。全国人大常委会依法对“一府两院”进行监督，既是一种制约，又是一种支持。全国人大常委会行使监督权，目的在于确保宪法和法律得到正确实施，维护社会主义法制的统一、尊严和权威；确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，推进“一府两院”依法行政、公正司法和改进工作；确保公民、法人和其他组织的合法权益得到切实尊重和维护，实现好、维护好、发展好广大人民的根本利益和切身利益。依照监督法的规定，全国人大常委会的监督工作主要有4个方面：

　　一是听取和审议“一府两院”专项工作报告。这种监督是全面的、基本的，并且具有法律效力。全国人大常委会在这方面行使监督权，就是要紧紧围绕党和国家工作大局，抓住改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重点问题，开展专项工作监督，提出意见和建议，提高监督工作的针对性和实效性。

　　二是审查和批准决算，听取和审议计划、预算的执行情况报告和审计工作报告。这是宪法、预算法和监督法等有关法律赋予全国人大常委会的一项重要监督职权。监督的具体形式，就是在每年中期，听取和审议本年度上一阶段计划、预算的执行情况；审查和批准计划、预算在执行中所必须作的部分调整方案；审查和批准中央决算，同时，听取和审议关于上一年度预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告。实践证明，加强对计划和预算执行情况的监督，对维护计划和预算的严肃性、权威性，促进经济社会的健康发展，贯彻科学发展观，具有重要意义。

　　三是组织执法检查，对法律的实施情况进行检查监督。法律的生命在于实施。保证宪法和法律的正确实施有利于维护法律的权威，有利于培养公民的法律意识。全国人大常委会通过执法检查和听取执法检查报告，对法律实施中普遍存在的问题，形成审议意见，要求有关执法部门提出整改措施，在规定的时间内向常委会作出整改汇报。同时，常委会通过法律实施情况的监督，可以发现法律本身不够完善的问题，结合法律修改工作，予以补充和修订。

　　四是进行规范性文件的备案审查。为保证宪法和法律得到正确实施，维护国家法制的统一，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释，依法应当报全国人大常委会备案审查。对此，立法法和监督法都有详细的规定。

　　询问和质询、特定问题调查等，也都是法定的监督方式，根据不同情况，依照法律规定办理。从过去的五年实践来看，十届全国人大常委会认真履行宪法和法律赋予的监督职权，按照围绕中心、突出重点、讲求实效的监督工作思路，正确处理人大与“一府两院”的关系，既监督又支持“一府两院”的工作，但不包办代替应由“一府两院”行使的职权。坚持把工作监督与法律监督结合起来，把专项监督与综合监督结合起来，把初次监督与跟踪监督结合起来，把推动自行整改与依法纠正结合起来，督促“一府两院”解决了一批事关经济社会发展大局和人民群众切身利益的实际问题，取得了党和人民满意的效果。

　　（三）重大事项决定权

　　全国人大及其常委会对重大事项作出决定，是贯彻党的重大决策、集中人民意志行使国家权力的重要体现。重大事项决定权的许多方面，通常是以作出决定、决议等方式体现出来的。

　　依照宪法规定，全国人大常委会的重大事项决定权主要包括：在全国人大闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除；规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度；规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号；决定特赦；在全国人大闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布；决定全国总动员或者局部动员；决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态，等等。

　　（四）人事任免权

　　依照宪法规定，全国人大行使对国家机关领导人员的选举或决定任命权。在全国人大闭会期间，全国人大常委会行使对国家机关领导人员的任免权。选举或决定任免国家机关领导人员、组织国家机关，是使国家政权真正掌握在人民手中的重要途径，是使党组织推荐的人选成为国家机关领导人员的重要保障。

　　在全国人大闭会期间，全国人大常委会根据国务院总理的提名，决定国务院的部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；根据委员长的提名，补充任命专门委员会个别副主任委员和部分委员人选；根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；根据最高人民检察院检察长的提请，任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免；决定国家驻外全权代表的任免。

　　接受国家机关领导人员的辞职和决定代理人选，也属于全国人大常委会的人事任免权。在全国人大闭会期间，常委会可以接受常委会组成人员、国家主席、副主席、总理、副总理、国务委员、中央军委主席、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的辞职，报请全国人大下次会议确认。全国人大闭会期间，国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院正职领导缺位的，可分别从上述机关的副职领导人中决定代理人选。

　　全国人大常委会依照宪法和法律规定行使以上4个方面的职权，是受人民委托、代表全国各族人民的意志和利益，行使管理国家事务权力的重要内容。全国人大常委会行使职权，必须坚持党的领导，依法行使职权，充分发扬民主，使党的主张与人民的意志相统一，把党的主张经过法定程序转化为国家意志，把党推荐的重要干部人选经过法定程序决定任命为国家机关领导人员。认真行使好宪法和法律赋予全国人大常委会的各项职权，充分发挥全国人大常委会作为国家权力机关的常设机关的作用，对于加强党对改革开放和现代化建设的领导，保证党的路线方针政策的贯彻实施，保障人民当家作主权利，维护人民的根本利益，发展社会主义民主政治，促进中国特色社会主义事业，具有重要意义。

　　三、全国人大常委会的议事规则

　　程序既是民主的运作形式，也是民主的保障。吴邦国委员长指出：“人大工作的方式方法与党政机关有很大不同，人大主要是通过会议形式，按照民主集中制原则,依照法定程序，集体行使职权，集体决定问题。”为了保证全国人大常委会依法履行宪法和法律赋予的职权，有关法律规定了常委会的议事规则。全国人大常委会行使职权，无论是制定法律还是决定重大问题，都关系到国家全局和广大人民的根本利益。因此，都必须由常委会全体组成人员按照民主集中制的原则，充分发扬民主，集体讨论问题、集体决定问题，以求充分体现民情，反映民意，集中民智，代表人民的根本利益。常委会的议事程序，从启动到作出决定，始终贯穿着按照民主集中制，集体行使权力的原则。

　　（一）全国人大常委会的会议制度

　　全国人大常委会集体行使职权，必须通过召集和举行会议，依照法定程序，作出决定。

　　1.常委会会议的召开

　　全国人大常委会会议一般每两个月举行一次，会议召开的时间相对固定，一般在双月的下旬召开。每次常委会的会期，根据会议议程多少确定，一般为5至7天左右。另外，如有特殊需要时，可以临时召集常委会会议。

　　常委会会议由委员长召集并主持。委员长可以委托副委员长主持会议。

　　常委会会议必须有全体常委会组成人员过半数参加，才得举行。这里的“过半数”，是指必须多于半数，少于或等于半数，不能举行常委会会议。要求常委会会议必须有过半数组成人员出席才能举行，是因为全国人大常委会所讨论决定的问题，都是国家的重大问题，必须有多数代表出席，才能使各方面的意见和主张得到充分体现，使常委会作出的决定具有更广泛的民主基础和权威。同时，依照法律规定，常委会表决议案，必须由常委会全体组成人员的过半数通过，如果没有全体组成人员过半数参加会议，就无法作出决定。因此，全国人大常委会组成人员要按时出席全国人大常委会会议，包括全体会议、分组会议和联组会议。这既是常委会组成人员的一项权利，也是一项义务。

　　常委会举行会议时，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院负责人，不是常委会委员的人大专门委员会组成人员，各省、自治区、直辖市人大常委会主任或副主任一人，列席会议。全国人大代表、其他有关部门负责人，经邀请可以列席会议。列席会议人员有发言权，但没有表决权。十届全国人大常委会贯彻中央9号文件的要求，为代表依法履行职权创造条件，邀请列席常委会会议的全国人大代表，从原来的每次10名左右增加到40名左右。省、自治区、直辖市人大常委会负责人列席全国人大常委会会议，也是全国人大常委会联系地方人大常委会，反映地方意见的重要渠道和机制。

　　2.常委会会议的形式

　　为了充分发扬民主，提高会议效率，常委会会议分为全体会议、分组会议和联组会议三种形式。三种会议形式各有不同作用。

　　全体会议是常委会全体组成人员参加的会议，主要任务是听取法律案等议案的说明，听取法律案等议案的审议意见的汇报或者审议结果的报告，听取各项工作报告；对各项议案进行表决。

　　分组会议是常委会组成人员按组对各项议案和报告进行审议讨论的会议。八届以前，每次常委会会议分为四个组，九届以来分为六个组。分组会议设召集人若干名，轮流召集会议。分组名单定期调整，以便常委会组成人员通过小组会议相互交流。

　　联组会议是在分组会议基础上召开的各组联席会议。联组会议在开会的形式上与全体会议没有区别，都是常委会全体组成人员一起开会，由委员长或一位副委员长主持。所不同的是联组会议是在分组讨论各项议案和报告的基础上，对议案和报告所涉及的主要问题，特别是有意见分歧的问题，展开进一步的讨论和协商，以使审议更加深入，求得比较一致的意见。九届全国人大常委会第十九次会议审议婚姻法修正案草案时，采用过联组会议形式，对婚姻法涉及的重要问题进行深入审议。

　　（二）全国人大常委会的议事程序

　　议事程序是讨论决定问题的方式和步骤。所议事项不同、问题不同，适用的具体方式和步骤也有所不同。一般包括四个环节，即议案的提出、审议、表决和公布。根据有关法律规定，常委会讨论决定的议案主要有四类议案，即法律案、决定案（如全国人大常委会关于县、乡两级人大代表选举时间的决定）、决议案（如常委会在必要时可以对专项工作报告、审计工作报告作出决议）、人事任免案等。

　　1.议案的提出

　　提出议案，是全国人大常委会议事的第一道程序。有权向全国人大常委会提出议案的机关和人员包括三个方面：一是委员长会议可以提出议案，直接列入常委会会议议程进行审议。二是全国人大专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院可以提出议案，由委员长会议决定列入会议议程进行审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常委会会议。也就是说，这类议案都应当列入常委会会议议程进行审议，但委员长会议有权根据实际情况，决定列入这一次常委会会议审议，或是决定列入以后的常委会会议审议。三是常委会组成人员10人以上联名也可以提出议案，由委员长会议决定是否列入常委会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定是否列入常委会会议议程。对常委会组成人员联名提出的议案，委员长会议有权决定“是否”列入常委会会议议程，表明委员长会议有酌情处理权，可以决定列入常委会会议议程，也可以决定不列入常委会会议议程。这主要是考虑到常委会组成人员提出的议案涉及的内容比较宽，需要进一步听取各方面的意见，视情况决定是否列入议程进行审议。委员长会议决定不列入常委会会议议程的，应当向常委会会议报告或者向提案人说明。

　　人事任免案，由有关国家机关和委员长会议按照宪法和有关法律规定的权限提出，常委会组成人员不能提出人事任免案。

　　列入常委会会议议程的议案，提出议案的机关、有关的专门委员会、常委会有关工作机构应当提供有关的资料。人事任命案，提出任命的机关应当介绍被任命人员的基本情况；必要时，有关负责人应当到会回答询问。

　　2.议案的审议

　　审议是议事程序的中心环节，特别是对法律案的审议，花费时间最长，投入精力最多。列入常委会会议议程的议案，一般先在全体会议上听取对议案的说明，然后由分组会议进行审议，必要时召开联组会议进行审议。

　　为了充分发扬民主，保证常委会组成人员在审议过程中都有机会发表意见，提高议事效率，常委会审议议案主要采取分组审议的方式。分组会议人数较少，没有限定时间，目的是为常委会组成人员提供条件，能够充分发表意见，包括赞成的，反对的，成熟的，不成熟的都可以讲。这样有利于统一认识，集体作出正确决定。

　　在审议中，提案机关的负责人，可以在常委会全体会议、联组会议上对议案作补充说明。提案单位应派人参加会议，随时回答常委会组成人员的询问。议案在交付表决前，如果提案人要求撤回议案，经委员长会议同意，并向常委会报告，对该议案的审议即行终止。

　　立法是全国人大常委会的首要任务，审议法律案是常委会的经常性工作。按照立法法和常委会议事规则的规定，列入常委会会议议程的法律案，一般应当经过常委会会议三次审议后，再交付表决。法律案除交由常委会分组审议外，还交专门委员会审议。专门委员会对法律案的审议，实行分别审议与统一审议相结合的制度。

　　3.议案的表决

　　议案经过分组会议、联组会议、专门委员会充分审议后，作出决定时，必须进行表决。常委会表决议案，主要采用按表决器的无记名方式。议案的通过采取绝对多数原则，即由常委会全体组成人员过半数通过。也就是绝对多数的表决原则，这对常委会组成人员提出了一个要求，就是要参加表决，表示意见。如果参加表决的常委会组成人员不够法定人数，有关议案就无法通过，常委会的有关议程就无法完成。九届全国人大常委会第九次会议表决公路法修正案，当时常委会组成人员154人，赞成票77张，等于半数而没有超过半数，这个修正案没有获得通过。其原因，除一些委员投反对票、弃权票外，有20多位委员因各种原因请假缺席。反对票、弃权票和缺席加在一起，也是77票。投反对票、弃权票是委员的权利，是无可厚非的。但缺席人数过多，就会影响表决结果。缺席与反对、弃权性质不同，但在影响法律后果方面，作用却是一样的。常委会组成人员应当充分认识到表决的重要意义，要从国家和人民的根本利益出发，投好自己的这一票。

　　委员长会议根据审议情况和专门委员会的审议报告，决定是否提请常委会全体会议表决。若对议案中某些重大问题意见分歧，需要进一步研究的，可以暂不付表决，交法律委员会或者有关专门委员会进一步审议，在下次或以后的会议再行审议。

　　根据议事规则，任免案一般采取如下表决方式：对最高人民法院副院长、军事法院院长、最高人民检察院副检察长、军事检察院检察长的任免，批准省级检察院检察长的任免，采用逐人表决；决定国务院部长级人选和中央军委副主席、委员的任免，也采用逐人表决。决定驻外全权代表的任免，对“两高”其他人员的任免，一般采用合并表决，如果对个别人选争议较大时，根据多数委员的意见，由委员长会议决定，也可采用逐人表决。任免案中，同一职务要进行任命和免职两项表决时，先进行免职项的表决，再进行任命项的表决。

　　4.法律和决定、决议的公布

　　常委会通过的法律，由国家主席签署主席令予以公布。法律签署公布后，在常委会公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在常委会公报上刊登的法律文本是标准文本，如果各种文本之间出现不一致的情况，以常委会公报刊登的文本为准。其他决定、决议，由常委会发布公告予以公布。以上汇报有不妥之处，请予指正。