普者黑景区位于云南省文山州丘北县城西北郊，规划面积165平方公里。景区内有256个景点、54个湖泊、40里荷花、312座孤峰、83个溶洞，被专家学者誉为世间罕见、中国独一无二的山水田园风光，被云南省人民政府评定为省级风景名胜区，被国家旅游局评定为国家AAAA级旅游区。

据当地村民介绍：普者黑之所以成为名扬全国的田园风光，是因为有让人留连忘返的普者黑湖。开发普者黑旅游风景区以前，普者黑湖清澈明净、荷色盎然，湖里的水生植物和成群结队的鱼虾之类清晰可见，水白菜比那河水还要嫩绿。

生活在清水河畔一位姓李的村民如今回顾说，前些年，随着普者黑旅游风景区不断开发，部分农户为谋取私利，在河道湖边建楼房、开饭店等等，将废渣污水排入湖中，造成了水体污染。特别是清水河污染较重，能见度低，难以望见水生植物和鱼虾，有些河段水色浑暗；清水河以及普者黑的污染问题越来越受到人们关注。

在2006年3月上旬召开的丘北县第十届人民代表大会第四次会议上，代表们以普者黑正在遭受污染为议题，纷纷提出意见建议。来自普者黑村的张绍峰代表在他领衔提出的《关于普者黑区域清水河治理的建议》中说：清水河位于普者黑景区的核心地带，是普者黑水域的重要组成部分，如不及时加强防治，任其恶变，普者黑地区的自然生态和人民群众的生存环境将受到威胁，后果不堪设想。他要求县人民政府紧急行动起来，深入实地调研，制定科学有效的整治方案，坚决拆除河岸湖边的高层建筑；建立长效机制，加大查处力度，严禁任何污水废料排入河道，彻底净化清水河，坚决保护普者黑。

为了切实有效地尽快办理好张绍峰等人大代表提出的关于清水河治理、普者黑景区整治、普者黑水污染防治等方面的意见建议，县人代会才刚刚闭幕，县人大常委会就及时组织相关人员深入到普者黑景区开展实地调研。他们在调研中发现，由于普者黑景区规划工作滞后，管理体制不顺，执法缺乏具体的法律依据，严重影响了景区的保护管理和开发利用，由此出现了开发无序、水污染加剧的严重问题。

通过调研,县人大常委会认为，普者黑景区是国家重点风景名胜区和云南省十大旅游度假区之一，是文山州对外开放的一道窗口。把普者黑景区保护好、管理好，对当地的生态文明建设、对推动全州经济社会发展都具有十分重要的意义。但是，由于普者黑景区情况复杂，新问题新矛盾不断呈现，仅以丘北县制定的《普者黑旅游风景区管理（暂行）办法》为依据对景区进行保护和管理，实施过程中效力等级较低，操作性不强，越来越不适应景区形势变化的需要。要从根本上行之有效地管理、保护好普者黑，必须有法可依、执法有力，这就有必要请求文山州尽快制定出台《普者黑景区保护条例》。

一 立法篇

制定出台普者黑景区保护条例

根据丘北县人民政府的提议，文山州人民政府报告州人大常委会，请求在丘北县《普者黑旅游风景区管理（暂行）办法》的基础上制定普者黑景区管理保护单行条例。

2006年3月下旬，文山州第十二届人民代表大会第一次会议把制定《云南省文山壮族苗族自治州普者黑景区保护条例》列为大会议案，明确由州人民政府做好条例草案的起草工作。

2006年６月３０日，文山州十二届人民政府第二次常务会议讨论通过了《云南省文山壮族苗族自治州普者黑景区保护条例（草案）》，提请州人大常委会审议。

2006年8月3日至6日，文山州人大常委会在丘北召开普者黑景区保护条例草案研讨会，听取云南省人大民族委员会和丘北县委、人大、政府、政协四套班子以及专家学者的意见建议；8月25日，文山州人大常委会党组会议讨论通过了这个条例草案，提交州十二届人大常委会第三次会议审议。

2006年9月11日，文山州委向云南省委呈报关于请予审查《云南省文山壮族苗族自治州普者黑景区保护条例（草案）》送审稿的请示。省委将条例草案送审稿转省人大常委会党组修改后，批复文山州委按法定程序提交自治州人民代表大会审议。

2007年2月9日，文山州第十二届人民代表大会第二次会议通过了《云南省文山壮族苗族自治州普者黑景区保护条例（草案）》。

2007年3月30日，云南省第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议批准了这个条例；同年5月9日，文山州人大常委会公布该条例，自2007年6月1日起施行。

把对普者黑景区的保护、管理、开发、利用法治化的《云南省文山壮族苗族自治州普者黑景区保护条例》（以下简称《景区保护条例》）共有23条，对普者黑景区保护范围、管理机构和职责、开发利用所遵循的原则、禁止行为、法律责任作了明确规定。

文山州人大常委会副主任马正新在回答媒体记者提问时说，该条例突出了“保护”二字，使执法的宗旨更为明确，也体现了政府的义务和职能的转变，即：保护是目的，而管理只是手段。

开展“立法回头看”调研

《普者黑景区保护条例》贯彻实施两年多了，情形如何呢？根据文山州人大常委会的年度工作安排，2009年10月22日至23日，以州人大常委会副主任马正新为组长，州人大常委会民工委、农环委，州政府法制办，州旅游局有关领导为成员的调研组，深入丘北县普者黑景区，对《普者黑景区保护条例》开展“立法回头看”调研。调研组实地察看了普者黑景区青龙山旅游市场秩序、景区上游鱼塘整治、湖滨带一期治理等项目的实施情况，在景区召开了有景区管理机构工作人员、涉及的乡（镇）政府领导、景区内村民代表参加的座谈会，认真听取与会人员畅谈《景区保护条例》颁布施行两年多来所取得的成效和贯彻实施中出现的困难和问题。

“立法回头看”调研组了解到，丘北县以《景区保护条例》作为有力武器，加大力度保护、管理、开发普者黑景区，协调处理问题有法可依，开展工作理直气壮，成效明显；从中可以看出该条例正在发挥出应有的法律效力。丘北县积极利用《景区保护条例》提供的条件，坚持保护与开发并重，将景区的门船票收入与景区的保护工作一并纳入全县年度经济社会发展指标考核范围，在发展中保护普者黑，在保护中开发普者黑。根据《景区保护条例》第七条、第八条、第十一条的有关规定，县级各职能部门在对普者黑景区内所有涉及建设、经营的项目核发相关证件时，都做到了经景区管理局进行前置意见签署，使景区内的各种建设、经营活动都能得到有效监管。执法人员强化对景区村寨、河流湖泊、景点游路的巡查，对电鱼毒鱼、乱排乱放、滥建乱搭、私挖滥采等不法行为进行依法查处，切实保护了普者黑的水环境安全，促进了普者黑景区的生态建设和旅游业发展。

与此同时，“立法回头看”调研组还发现丘北县在贯彻实施《景区保护条例》过程中存在着一些问题和困难：当地对《景区保护条例》的宣传不够广泛、深入，至今尚未印发综合性的条例单行本；县级各职能部门及景区群众和游客对《景区保护条例》的认识和理解存在盲点。有的部门没有很好地理解和吃透《景区保护条例》的规定，工作不主动，配合协作不密切，遇事相互推诿的现象时有发生，普者黑景区的保护和管理存在盲区。丘北监狱与砚山监狱合并成立文山监狱后，现在的文山监狱丘北分区对历史遗留的湖塘承包问题的解决较为棘手；承包户围湖养鱼，造成了水体污染，但要对其进行依法清理和整治困难重重。另外，《景区保护条例》的部分条款不够完善，不便于操作。

“立法回头看”调研组由此提出建议：加大对《景区保护条例》的宣传贯彻力度，由州人大常委会民工委、州政府法制办、州旅游局和丘北县人民政府印制《景区保护条例》单行本，为条例扩大宣传提供保障。丘北县人大常委会应加大对该条例贯彻实施情况的监督，督促条例各项规定得到贯彻落实。丘北县人民政府要进一步理顺管理体制，相关职能部门要强化服务意识，增强事业心和责任感，确保服务到位、执法到位，切实依法保护和管理好普者黑景区。对条例的部分条款要适时进行修订，使其更合理更完善，以便有效施行。

二 监督篇

听取和审议政府专项工作报告

虽然有了《景区保护条例》提供法律保护，但近年来随着普者黑旅游业的不断发展，游客的不断增多，普者黑景区的环境压力越来越大，湖水已经从十年前的Ⅰ类水质降至Ⅱ类到Ⅲ类水质。对于普者黑的保护与治理，作为行使人民当家作主、切实维护群众利益的地方国家权力机关，丘北县人大及其常委会深感责任重大、任务艰巨、形势逼人。2008年3月，县第十五届人大及其常委会才刚刚产生，常委会就把听取和审议《丘北县人民政府关于普者黑上游污染源治理工作情况的报告》列为第一次常委会议议题。

为了审议好丘北县第十五届人大常委会第一次会议的议题，县人大常委会副主任黄安恒带领由县人大常委会财工委、教工委、民工委、办公室以及县环保局、旅游局、农业局、水务局、畜牧局、文山监狱丘北分区等部门负责人组成的普者黑景区上游污染源治理调查组，于2008年3月12日至13日，到普者黑景区上游对污染源治理情况进行调查。他们在调查中了解到近些年普者黑景区水环境遭受污染的一些真实原因：

普者黑景区上游湖岸的20户渔业养殖户，都向文山监狱丘北分区承包湖塘养殖，面积共有2430亩，鱼塘换水时，废水直接排入湖中。另外，普者黑上游从烂泥寨至水围营火神山段，有8户承包户分别向落水洞、烂泥寨、板桥、水围营和文山监狱丘北分区承包河段设置拦河渔具养鱼、捕鱼，对水环境构成威胁。

多年来，仙人洞、普者黑、水围营等地沿湖村民将垃圾乱堆乱放；景区内共有宾馆、酒店、农家乐72户，这些经营场所和沿湖村寨产生的垃圾、污水以及畜禽粪尿等废物直接排入湖中；此外，当地村民在湖里清洗衣物，对水体也有污染。

普者黑景区上游及文山监狱丘北分区、双龙营镇普者黑村、曰者镇打磨山村、新寨村等均处坝区，农村人口比较密集，生活污水排量极大。该区域的水田和旱地面积广，每年使用化肥不低于2000吨、农药不低于15吨、鱼药1吨、鱼禽饲料突破2000吨，难免给景区水域造成污染。

针对上述等情况，丘北县人民政府近年来依法强势治理普者黑景区上游的水环境污染：组织执法人员深入渔业养殖现场调查取证，在排污事实清楚、证据确凿、执法程序合法的前提下，县环保局依照《景区保护条例》等法律法规，对5户养殖面积大、污染较重的渔业养殖户处以8000元的环境保护行政罚款。针对渔业养殖户承包合同未满等实际，环保、农业等部门于2007年10月深入文山监狱丘北分区进行协商，耐心做鱼户的思想工作，在适当补助鱼塘埂损失的情况下，县政府与渔业经营者签订了停养协议，限定养鱼承包户2008年3月底以前结束养殖活动；规定期限一到，相关部门立即组织人员对沿湖12户养殖户的19道2860米长的鱼塘提埂进行拆除，退塘还湖1240亩。安排资金47.8万元作为承包补偿费，一次性支付给拦河养鱼的各承包户，随即对18道拦河渔具予以拆除，依法取缔拦河养鱼。投资200万元实施湖滨带面源污染控制示范工程，培植陆生物种49亩，水生物种148亩，恢复湖滨带197亩，既净化水质也美化景观。引进外援资金31万元，在保山营、菜花箐、普者黑和仙人洞等村开展生态旱厕建设，共建生态卫生旱厕285户，缓解了景区周边农村面源污染。县环保部门编制了《普者黑湖泊水污染防治综合规划》，为普者黑湖泊的综合治理工作奠定了坚实的基础。督促64户农家乐进行三级化粪池建设，严禁污水直接排入湖中；组织景区宾馆、饭店、农家乐和度假村负责人参加环保培训班，通过宣传教育提高其环保意识。加强环境监测工作，在普者黑建立丰水期、平水期、枯水期监测制度，设立11个常规监测站对水质变化进行跟踪监测，为有针对性地及时防治提供科学依据。

调查组在实地调查中明显感觉到，县人民政府对普者黑景区水污染防治的力度虽然比较大，成效明显，但普者黑景区水污染问题依然严重，形势不容乐观：一是县政府虽然与围湖养鱼、拦河养鱼的经营者签订了停养协议，限期停业，但鱼塘埂堤还没有全部破除，整治不够彻底；拦河养鱼的渔具虽已拆除，而时不时现身的水上烧烤、零星渔业围捕等活动也会对水体带来污染。普者黑宾馆、度假村等食宿经营场所虽然建起了排污处理设施，而污水仅仅是经过简单沉淀就直接排到湖中，不符合国家排放标准。近年来景区的环保基础设施尽管有所改善，但远远满足不了普者黑景区的环保需要。仙人洞、普者黑、烂泥寨等沿湖村寨群众在湖中清洗衣物，不同程度地污染了水体。

丘北县第十五届人大常委会于2008年3月28日举行第一次会议，听取和审议了《丘北县人民政府关于普者黑上游污染源治理工作情况的报告》和丘北县人大常委会普者黑景区上游污染源治理调查组《关于对普者黑景区上游污染源治理情况的调查报告》。会议认为，县人民政府高度重视普者黑景区的水环境治理工作，组织相关部门依法整治影响普者黑景区水环境的不良行为，并且多渠道争取治理项目和资金，开展形式多样的环保宣传教育，普者黑景区水环境治理工作取得了明显成效，基本抑制住了景区生态环境的恶化，为当地生态文明建设和旅游业健康发展创造了良好条件。会议对普者黑景区上游污染源治理工作情况基本满意，针对存在问题提出如下审议建议：

一是要加大鱼塘破埂力度，彻底退塘还湖，杜绝围湖养鱼和拦河养鱼的现象再度发生，确保湖道通畅，扩大旅游观光面。二是要以成立景区管理局为契机，明确管理权限，完善管理职责，加强目标责任制管理，促使相关部门认真履行好各自的职能，加强联系协作，共同抓好普者黑景区水污染整治工作。三是要积极争取项目资金，扩建普者黑湖滨带面源污染控制示范工程，加快普者黑垃圾处理厂、污水处理厂、洗衣池以及4条入湖河道治理等工程项目的实施；大力推广生态卫生旱厕，尤其要尽快实施八道哨畜禽粪便治理综合利用项目，切实解决景区周边村寨垃圾乱堆乱放和污水不达标排放的问题，从源头上预防和治理水污染；规范景区水上烧烤船的经营行为，防止烧烤船对水域造成污染。四是要利用旅游淡季组织游船公司职工对普者黑湖区的枯枝败叶等污染物进行打捞，疏通河道，净化水体。五是要督促普者黑景区宾馆、饭店、度假村、农家乐等进一步完善污水处理设施，严格执行污水处理和排放标准，对屡禁屡犯的要严肃依法查处。

丘北县人大常委会以丘人发[2008]7号文件向县人民政府发出通知，要求他们及时组织有关部门对上述审议建议进行认真研究，于2008年5月31日前将研究意见和解决方案书面报告县人大常委会。

工作评议调查

为切实履行宪法和法律赋予人大及其常委会的职权，进一步加大对普者黑景区水污染治理的监督力度，促使当地生态环境得到根本改善，丘北县人大常委会计划在2009年年底对县环保局进行一次工作评议。为使工作评议取得实效，经县人大常委会主任会议研究，决定组织由常委会副主任黄安恒任组长，常委会主任朱建春、副主任王丽波、吴家任、马文华和六个委室主任为成员的县人大常委会环保工作评议调查组，于2009年9月7日对县环保局工作进行评议前调查。

工作评议调查组深入到曰者镇青松村，八道哨乡八道村、五家寨村和普者黑景区，对环保工程项目实施情况进行调查。他们先后走访了12位村民，与14名职工进行了座谈。通过走访、座谈和实地察看，现实情形让调查组感到欣慰：

2008年以来，县环保局认真贯彻水污染防治法和普者黑景区管理条例，坚决执行县人大常委会《关于县十五届人大常委会第一次会议审议建议的通知》（丘人发[2008]7号文件）精神，普者黑水污染防治工作成效明显。

为规范景区水上烧烤船的经营行为，防止烧烤船对水环境造成污染，县环保局与景区管理局等部门深入湖区调查摸底，认真做好烧烤船业主的思想工作；在烧烤户的配合下，把景区内的107户水上烧烤经营点移出湖面，将其统一划定在青龙山脚下从事经营活动，有礼有节地取缔了水上烧烤行为。

2008年县人代会期间，八道哨乡代表团提出了《关于加大八道哨环境污染治理力度的建议》。会后，县人大常委会将此建议交由县环保局办理。该局对此高度重视，极力筹措资金250万元，在八道哨建成了一座日处理1500头牛、5000头猪粪尿和若干酿酒废渣的1000立方米的畜禽养殖污染治理大型沼气项目，以产生的沼气作为燃料替代燃煤酿酒，一并解决了畜禽养殖废弃物危害水体和燃煤排放大量二氧化硫、二氧化碳等污染环境的问题。

县环保局组织实施了普者黑湖滨带“迎苑桥至前进闸”农村面源污染示范项目一期工程、普者黑景区流域推广建设卫生旱厕工程等，促进了普者黑生态建设和旅游业的可持续发展。

环保部门开展送法进村入户活动，印制《普者黑景区保护条例》30000余份，分发到全县各单位和普者黑景区各农户；同时组织县司法局、普者黑景区管理局等部门深入普者黑景区村寨，宣讲云南省风景名胜区管理条例、城乡规划法和土地管理法等法律法规，还倡导将环境保护纳入村规民约，提高村民的环保觉悟。

县人大常委会副主任黄安恒代表工作评议调查组，充分肯定了县环保局的工作成绩；针对环保执法力度不够强、湖滨带一期工程管理不够细等不足之处，他在建议中强调说：“县环保局要加大环保执法力度，依法严肃查处违法行为；加强和完善湖滨带面源污染控制工程管理，强化过程监督和事后监督等，扎实推进普者黑景区的水污染治理工作，切实保护好这里的青山绿水，努力促进当地生态文明和经济社会建设协调发展。”

在地方人大及其常委会的有力监督和大力支持下，丘北县把普者黑景区旅游开发与生态环境保护有机结合起来，加强湖泊污染治理和生态环境保护，普者黑水面水质、山体植被、湖滨湿地等自然生态环境和景观得到了有效的恢复和保护，实现了景区的可持续发展。丘北县白副县长向到访的2011年云南环保世纪行记者采访团介绍说：“而今，普者黑规划总面积从原来的165平方公里增加到388平方公里，水域面积从原来的40平方公里增加到60平方公里，湿地面积由原来的 2万亩恢复至6万余亩，荷花面积由原来的1万余亩增加至4万余亩；常年蓄水量从原来的0.9亿立方增加至1.8亿立方；水域常年保持Ⅲ类水质，部分Ⅱ类，其中摆龙湖为Ⅰ类水质；绿化率从原来的33%提高到52%。”

泛舟粼粼波光的普者黑，仲夏里万亩荷花在盈盈的碧波里微笑。柳叶般细长的小舟像明亮的剪刀，一点点把柔亮宽阔的水面剪开。陀螺状的青山从水里大大小小地生长出来，芦苇荡中乍然而起的水鸟，嬉戏于湖光山色中。船女孙淑芬告诉云南环保世纪行的记者：“普者黑”是当地彝族语，意为“装满鱼虾的湖泊”。普者黑啊，你生长的何止是嫩鱼肥虾？那阿娜多姿的五里荷花、陀螺状的群峰，分明是你的另一种横向生长方式；那柔嫩亮堂的渔家女对歌，难道不是你的感怀、你的志趣、你的风情万种么？（唐金龙）