在发展全过程人民民主已经成为社会共识的背景下，如何将其转化为科学有效的制度安排、转化为具体现实的民主实践成为亟待破解的重大现实问题。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是践行全过程人民民主最重要的制度载体。人大预算监督是人大依法行使的重要职能，促进全过程人民民主充分有效落实在人大预算监督的实践中，将为人大预算监督赋能增效提供强大支撑。

全过程人民民主赋能人大预算监督的价值蕴意

重塑人大预算监督的本质认知与目标定位。我国人大预算监督制度建设植根于自身的民主政治传统与实践发展经验。践行全过程人民民主为进一步厘清预算监督本质、找准方向定位提供了有力支持。我国各级人民代表大会是依照宪法、法律规定行使国家权力的主体，人大预算权力与政府预算权力是国家权力体系的重要组成部分，其源自宪法和法律的授权，从根本上都属于人民行使国家权力、管理国家事务的范畴，人大与政府的预算权力配置本质都归于人民的权力，两者具有本质一致性而非对抗性，最终目的是对人民群众负责，回应社会公共需求并接受人民群众监督。

促进人大预算监督的制度优势转化为治理效能。从纵向演进的视角观察，人大预算监督经历了从制度初建、发展实践到改革推进、制度优势逐步显现的过程，人大预算监督制度的规范化、体系化格局基本形成。而要真正发挥人大预算监督的作用，将制度优势进一步转化为促进政府规范高效运行的治理效能，还需要激发预算监督中尚未被充分利用的民主基因。公共资源分配是否于法有据、收支预算管理是否公开透明，不能仅在公权体系内部由公权机关作出宏观性的监督评价，还应当站在人大代表、社会公众、行业专家等各种具体参与者的角度，督促政府履责、真正承担起为社会提供公共产品和公共服务的责任。全过程人民民主的核心要义在于不仅强调人民有民主选举的投票权利，而且要求保障其在参与国家各项公共事务管理过程中享有广泛的权利。这有利于激发人大机关围绕预算监督的具体程序、方式、内容等方面充分调动民主创新动能，推动人大预算监督的制度优势转化为治理效能。

拓展人大预算监督的民主形式与实践空间。人大预算监督的传统方式是各级人大及其内设的专门委员会作为预算监督主体。全过程人民民主的实践不仅强调人大作为法定监督机关对预算全过程进行监督，而且要求拓展更加多元化的预算监督方式，实现人民群众在预算运行过程中的参与。从地方实践看，全过程人民民主的理念已经对地方人大预算监督方式的多元拓展产生积极影响。例如，组织预算民主恳谈、预算公开听证，为人民群众参与预算、监督预算分配和执行提供切实途径。多元化的民主参与机制并不是外化于人大预算监督程序进行独立运作，而是嵌入人大预算监督过程中，与人大既有的预算监督程序互动交融从而形成更能全面体现全过程人民民主特征的预算监督新机制。

适应全过程人民民主要求的人大预算监督完善路径

全过程人民民主之全过程性与人大预算监督范围的制度完善。全过程人民民主区别于以往人民民主理论和实践的一个显著标志，就是强调了人民民主的全过程性。“全过程”标识了全过程人民民主发挥作用的领域特征，既有时间维度上的承接性、递进性，也有空间维度上的多元性、丰富性。适应全过程人民民主之全过程性要求，人大预算监督的具体范围也应当从时间向度与空间向度上进行拓展完善。一方面，时间向度的范围拓展要求完善从预算编制提前介入、预算草案初步审查，到预算执行过程监督、预算决算绩效监督的全过程人大预算监督制度体系，各个环节有机统一，形成完整的运行闭环；另一方面，空间向度的范围拓展，应当围绕人大对国有资产、重大投资项目、财政转移支付等重点领域的预算监督专项制度进行完善。相比于目前集中在特定民生支出项目上实行预算参与的民主实践，人大预算监督范围的空间拓展应当聚焦更具开放性、包容性的公共事务，引导人民群众关注关系国家地方长期可持续发展的重要领域，在这一领域探索全过程人民民主及其实现方式，更有利于社会整体发展。

全过程人民民主之人民性与人大预算监督参与主体的制度完善。在发展全过程人民民主的时代背景下，作为践行全过程人民民主的制度载体，人大预算监督的主体制度构造不能局限于公权力内部，仅考量人大、政府的内部预算权力关系，还应当考虑人大、政府与人民群众参与者之间的外部预算权力与权利关系，明确规定预算参与的适用范围覆盖预算全过程，而非仅仅体现在其中的某些环节，这是体现全过程人民民主之全过程性的应有之义。此外，还应提供预算参与的组织与程序保障。预算参与并不等同于自发参与，有关参与项目与议题的遴选、参与前的准备、参与流程的推进、参与意见的收集及反馈等都需要相应的组织体并提供相关程序予以保障。各级人大及其内设的各专业机构可以利用正式的组织架构与法定化的民主协商保障机制，为各方参与者提供稳定持续的参与平台，突破参与者的专业能力瓶颈，强化沟通对话与反馈，实现有组织的规范化参与。

全过程人民民主之治理性与人大预算监督方式的制度完善。全过程人民民主不仅是一套蕴含民主本质的价值体系，更是推动国家治理体系和治理能力现代化建设的实践方略与治理路径。从人大预算监督实践看，践行全过程人民民主的具体过程与地方基层的民主协商实践存在密切联系。通过丰富多元的民主协商方式有利于激活人大预算监督的治理效能，拓展人大预算监督的民主实践空间。对此，可以将地方实践中已经形成的具有普遍应用价值的预算民主协商方式进行定型化、稳定化，明确其规范化实践样态、运行机制以及参与各方基本的权利义务配置。在具体方式上，可采取定向邀请、自愿报名、科学抽样、代表征询、网络参与、大数据采集等方式，克服民主协商中的技术瓶颈，保障民主协商落地实施。

全过程人民民主之法治性与人大预算监督制度体系的完善。全过程人民民主蕴含法治保障要求。实践中一些发展中国家因片面注重民主政治架构而忽视法治系统建设，导致权力无序扩张、个人权利受侵犯的情况，对我国在法治轨道上发展民主政治提供了启示。基于此，首先，应依托宪法、全国人民代表大会组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等层面的基本立法，重点完善人大预算监督的职权配置，为人大预算监督的实践推进提供根本保障。其次，通过制度化、规范化、程序化的设计，将民主协商这一“柔性民主”融入人大预算监督过程中，规范协商内容、协商程序，细化协商议题提出、协商对象选择、协商活动组织、协商意见处理、协商结果运用等全过程运行机制。最后，在预算监督实施程序制度、预算监督信息共享与技术支持制度、预算公开制度中嵌入全过程人民民主的治理机制，结合上述制度场景为人大预算监督践行全过程人民民主提供具体运行依据与操作程序。

【作者陈治系西南政法大学经济法学院教授，文章为国家社科基金项目“全过程人民民主在人大预算监督中的治理效能与法治优化研究”（23XFX008）阶段性成果】