站在 2026 年的时光节点回望，赤水河流域保护协同立法宛如一颗璀璨的明星，开创了我国地方流域协同立法（原称共同立法）先河，在我国地方立法史上留下了浓墨重彩的一笔。2024 年，笔者在筹备“云南人大发展历程”展过程中，翻阅了《贵州省赤水河流域保护条例》诸多史料，全面了解了云南、贵州、四川三省从“分河而治”到“协同立法”的实践摸索，深刻感受到这一开创性举措所带来的深远影响。

一、立法破冰：从“分河而治”到“协同立法”的艰难探索

赤水河，这条发源于云南省昭通市镇雄县赤水源镇的河流，宛如一条灵动的丝带，蜿蜒穿过云贵川三省，最终在四川省合江县汇入长江。它不仅承载着厚重的历史文化，是红军“四渡赤水”的英雄河，还拥有着独特的自然生态系统，是长江上游众多珍稀特有鱼类的重要栖息地和繁殖场所，孕育了全世界最大的优质酱酒产地，有着生态河、美景河、美酒河的盛誉。

然而，曾经一段时间，赤水河的生态环境却遭受了严重的破坏。2010 年以前，沿岸毁林开荒、无序取水、污水直排、垃圾矿渣占用河床、小水电过度开发、农业面源污染等现象十分突出。河流一度处于生态灾难的边缘，水质持续恶化，生态平衡遭到严重破坏，沿岸人民的生活品质也受到了严重影响。赤水河局部河段水质出现Ⅳ类、Ⅴ类甚至是劣Ⅴ类，浑浊的河水散发着刺鼻的气味，河面上漂浮着各种垃圾，曾经的清澈与灵动消失殆尽。谈及赤水河治理曾经面临的生态挑战，贵州省人大常委会法工委同志这样描述：“满目疮痍、惨不忍睹、伤痕累累、触目惊心。”

面对赤水河日益严峻的生态危机，贵州省首先意识到了立法保护的重要性。2011年7月，贵州省人大常委会经过充分调研论证，率先出台了全国省级层面第一部针对赤水河保护而制定的地方性法规——《贵州省赤水河流域保护条例》。这一举措犹如一颗石子投入平静的湖面，激起了层层涟漪，为赤水河流域保护拉开了法治序幕。

贵州在流域保护方面做出了积极努力，让赤水河水质有了很大改善，但由于赤水河流经云贵川三省，各省行政区域内的流域功能定位、产业布局、保护方式和执法标准等存在差异，“分河而治”带来的流域管理难题依然十分突出。比如，赤水河流域协同保护机制不健全，跨省协同保护、跨界环境执法等方面仍然薄弱。实践证明，河流具有流动性、跨区域性，相关生态环保问题也具有共性和联动性，仅凭单一省份的立法和治理难以从根本上解决赤水河的生态问题，必须依靠三省的协同合作，以系统观念和法治思维推进共同保护。

2016年，习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上强调，“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”。2020 年，在全国人大常委会的指导推动下，云贵川三省人大常委会开始了协同立法的艰难探索。这一过程并非一帆风顺，由于三省发展实际不同，保护重点各异。比如，作为源头省份，云南希望强化源头保护的责任与生态补偿的力度；贵州作为酱酒核心产区，关注产业绿色发展的边界；四川作为下游省份，更注重水质保障与执法协同。加之赤水河在三省的流域面积占比不同，流域内各地产业布局、环境准入、监管执法尺度等方面也不一致，导致三省立法需求不尽相同，磋商中难免有分歧。如何在尊重各省实际情况的前提下，找到最大“立法公约数”，成为摆在三省面前的一道难题。

为了找到最大立法共识，全国人大常委会组织三省人大常委会及相关部门召开座谈会、开展专题调研，提出工作要求，明确了“五个统一”（统一规划、统一标准、统一监测、统一责任、统一防治措施）的方法路径，提出了三省形成“赤水河流域共同保护决定 + 条例”的立法形式，并协调解决立法中的相关问题，统一思想，消除分歧。2020年8月，云贵川三省全面启动协同立法工作，形成《云贵川三省人大常委会赤水河流域保护立法座谈会纪要》，商定由四川作为牵头省份负责衔接联络，建立三省人大常委会秘书长联席会议机制，同时就立法的框架结构、主要制度、保护措施等达成共识，明确以《贵州省赤水河流域保护条例》为蓝本，在四川省条例草案文本基础上，吸收云南方面的意见，形成三省一致同意的赤水河流域保护条例草案文本。随即，三省人大常委会组成精干务实的共同立法工作专班，共同研究起草“共同决定”和“条例”草案。工作专班的成员们不辞辛劳，多次召开座谈会，多方征求意见，并沿着赤水河开展实地调研，了解赤水河的真实现状与现实难点。在调研过程中，大家既发现了别人的问题，也看到了自己的不足，通过深入的沟通和交流，大家深刻认识到，不能脱离实际，关起门来搞立法，而要立足实际，关注民生，切实体现保护优先、绿色发展的总体立法要求。

经过近一年的努力，2021年5月28日，云南省十三届人大常委会第二十四次会议审议通过了“共同决定”和“条例”。四川、贵州省人大常委会也于2021年5月27日、28日分别审议通过了“共同决定”和“条例”，三省的“共同决定”和“条例”都统一于 2021年7月1日起正式施行。这是我国首个地方流域协同立法实践，开启了三省共同保护赤水河流域的新局面。

二、创新破局：地方流域协同立法的模式突破与机制构建

赤水河流域跨越云贵川三省，如何一起守护具有独特自然生态系统、优美自然人文景观、悠久历史文化传统的赤水河，是三省面临的共同考卷。如何在现行立法体制下实现区域协同立法从“三省分立”到“三省共立”的跃升，做到既体现三省共性立法需求，又兼顾各省个性化立法需求，是三省共同面临的新课题。三省在全国人大常委会指导下，逐步探索采用“共同决定 + 条例”的方式，“共同决定”主要围绕赤水河流域保护中的共性问题，由三省作出承诺；“条例”侧重细化和落实，体现地方立法特色和可操作性。这种立法组合将有效破解“上游保护下游污染”“按下葫芦浮起瓢”问题，达到“1+1+1＞3”的效果，为区域协同立法提供了赤水河方案。

其一，立法主体彰显创新特质。在开展“共同决定”立法的过程中，云贵川三省人大常委会皆是立法主体，三省严格恪守宪法与立法法的规定，与上位法实现紧密衔接，确保立法工作科学、民主、依法有序推进。三省在立足本省实际状况的基础上，积极与兄弟省份协同合作，充分兼顾各方利益关切，针对上下游、左右岸、干支流之间的复杂关系，坚持密切协同、步调一致的原则，在制定共同保护决定的同时，同步对各自条例进行修改完善。

其二，立法方式凸显创新亮点。协同立法作为地方立法形式的崭新探索，云贵川三省以“共同决定 + 条例”相结合的独特立法方式，全力守护赤水河流域。为此，及时成立了共同决定起草专班，进一步凝聚各方意志力量，形成共识共为的良好局面。明确共同目标，赋予共同职责，开展共同调研，起草共同文本，有力推动三省人大常委会赤水河流域保护立法座谈会以及秘书长联席会议所达成的共识落地生根、开花结果。

其三，立法范围实现创新突破。三省坚持提高政治站位，从全流域的高度和视角审视赤水河流域保护协同立法。通过三省“共同决定”就赤水河流域保护统一规划、统一标准、统一监测、统一责任、统一防治措施“五个统一”等重大问题作出共同承诺，解决三省如何协调配合、联防联控、共同保护治理的问题。同时通过三省各自条例细化三省保护赤水河流域的防治措施、法律责任等内容，解决本省行政区域内如何保护的问题，既体现共性立法需求和承诺、又回应三省个性化立法需求，既强调生态保护、又体现绿色发展，既有刚性规定、又有合理措施，增强了赤水河流域保护共同立法的整体性、针对性和实效性，是地方人大常委会立法权和重大事项决定权在流域保护工作实践中的统一与协同。

其四，立法内容展现创新深度。“共同决定”共18条，在制度设计上注重生态环保法律法规的细化，注重与国家有关规定的衔接，注重环保督察问题整改的落实，注重三省赤水河流域保护的协同，通过赤水河流域三省协同保护工作机制的建立健全，保护标准、保护措施和保护要求的协同统一，进一步强化三省共同的法定责任，共同推进赤水河流域保护与绿色发展。“共同决定”还就赤水河流域保护遵循的共同原则、形成的协作机制、采取的共同措施等重大问题作出共同承诺并切实加以履行实施，同时，通过“条例”的方式细化三省保护赤水河流域的防治措施、法律责任等内容。

三、成效破茧：法治护航下赤水河生态改善与绿色发展

法律的生命在于实施，协同立法实施数年来的效果，生动印证了“法治是最硬的生态屏障”。

其一，严格执法，守护绿水青山。赤水河流域保护条例实施后，云贵川三省加大了普法和执法力度，加强赤水河流域自然资源破坏、生态环境污染、生态系统损害等行政执法联动响应与协作，统一执法程序、处罚标准和裁量基准，定期开展联合执法。建立健全赤水河流域司法工作协作机制，共同预防和惩治破坏流域生态环境的各类违法犯罪活动，依法审结涉赤水河流域环境污染、生态破坏等各类环境资源案件1325件。云南完成了赤水河流域内17座已拆除小水电站的生态修复，在全流域率先实现干支流无小水电，恢复了自然流态；先后关闭非煤矿山116个、煤矿25个、养殖场18家，治理历史遗留硫磺矿渣684万吨，修复矿山209座，基本实现流域内看不见荒山、看不到裸土。贵州省仁怀市作为白酒产业的重要基地，加强了对酒企的环保监管，督促企业完善污水处理设施，严格执行排放标准。四川省古蔺县开展了全域化整治，关闭退出小水电、码头、石材加工厂，完成废弃露天矿山生态修复，有效改善了流域的生态环境。

其二，生态补偿，实现成本共担、效益共享。为了调动各方参与流域保护的积极性，共同保护赤水河生态环境，三省建立赤水河流域跨省横向生态补偿机制。2023年1月，三省签订第二轮赤水河流域横向生态保护补偿协议，实施期由3年延长至5年，出资和分配比例保持不变，总资金规模由2亿元/年提高至3亿元/年，形成成本共担、效益共享、合作共治的流域保护治理长效机制，促进了流域的可持续发展。位于赤水河上游的云南省镇雄县，在生态补偿资金的支持下，融合多方资金，建设污水处理设施及配套管网、农村生活污水治理和生活垃圾无害化处置等工程，流域生态环境得到了明显改善。

其三，显著成效，水质提升与生态复苏。经过几年的努力，赤水河流域的生态环境发生了显著变化，水质持续改善，干流水质稳定保持为Ⅱ类，流域保护治理成效明显。监测显示，国家二级保护动物——金沙鲈鲤、鳗鲡等消失多年的鱼类在赤水河重现，胭脂鱼、红唇薄鳅等鱼类发现频率持续提高，种类从 2020年初的 36 种恢复到 43 种，赤水河流域的生物多样性得到了有效保护。如今的赤水河，又恢复了往日的清澈与灵动，两岸青山绿水，风景如画，成为人们休闲旅游的好去处。2023 年，云南赤水河（昭通段）成功入选全国第二批“美丽河湖”优秀案例，赤水河（遵义段）入选全国第二届“最美家乡河”。

其四，绿色发展，保护与发展双赢。赤水河条例的实施，不仅保护了生态环境，也推动了流域的绿色发展。云贵川三省充分利用赤水河丰富的自然资源和独特的文化资源，发展生态农业、生态旅游等绿色产业，实现了生态保护与经济发展的良性互动。赤水河沿岸分布着茅台、郎酒等白酒龙头企业，形成了庞大的白酒产业集群。在环保要求的倒逼下，贵州、四川等地酒企加快了转型升级的步伐，纷纷加大环保投入力度，采用先进的生产工艺和设备，提高资源利用效率，减少污染物排放，着力将赤水河谷打造成世界酱香型白酒产业核心区和全国重要的白酒生产基地。云南省推进扎西会议会址等一批文物修缮工程和精品“红军村”、“鸡鸣三省”大峡谷生态文化旅游区等一批文旅融合项目建设，在威信县水田镇龙洞村湾头村民小组，独特的自然峡谷风光吸引了不少游客，这个曾经贫穷闭塞的小山村，在乡村振兴中着力打造“崖上石寨”旅游项目，改变了山村的命运。

回顾云贵川三省就赤水河流域保护共同立法的历程，令人感慨万千。这一开创性的立法举措是我国地方立法的一次重大突破，为解决跨区域流域治理难题提供了宝贵的经验和借鉴。在法治的护航下，赤水河实现了从“生态之殇”到“绿色蝶变”的华丽转身，成为我国生态文明建设的典范，为长江经济带的高质量发展作出了积极的贡献。（作者王方渝系云南省人大常委会办公厅研究室一级调研员）