健全基层群众自治制度 提高基层治理效能

全国人大社会建设委员会社会事务室

基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度。村民委员会和居民委员会是我国基层群众性自治组织，村民委员会组织法、城市居民委员会组织法明确了村民委员会和居民委员会的组织制度和工作制度，是宪法关于基层群众自治制度规定的立法实施。村民委员会组织法（试行）是1987年制定的，1998年村民委员会组织法正式出台，城市居民委员会组织法是1989年制定的，这两部法律施行以来，对加强基层群众性自治组织建设、维护群众合法权益、发展基层民主发挥了重要作用。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从加强基层治理体系和治理能力现代化的高度，对坚持和加强党对基层治理的全面领导、健全充满活力的基层群众自治制度作出决策部署，取得重大成就。为深入贯彻习近平总书记关于基层治理的重要论述和党中央决策部署，全国人大常委会认真总结村民委员会组织法、城市居民委员会组织法实施以来特别是党的十八大以来基层治理和基层群众自治的实践经验，对两部法律进行修改完善。2025年10月28日，十四届全国人大常委会第十八次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的决定》和新修订的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，自2026年1月1日起施行。村民委员会组织法于2010年作过全面修改，所以这次采用修改决定的方式，进行部分修改，城市居民委员会组织法出台时间较久，只在2018年作过个别修改，所以这次采用修订方式，进行全面修改。两部法律修改的主要内容如下：

一，坚持党对村（居）民委员会工作的全面领导。一是明确村民委员会、居民委员会工作坚持中国共产党的领导；二是明确中央和地方基层群众自治指导监督部门的职责；三是规定村（居）民委员会主任可以由村（社区）党组织负责人通过法定程序担任，村（居）民委员会成员和村（社区）党组织领导班子成员可以交叉任职；四是明确村（社区）党组织可以推荐村（居）民委员会成员候选人；五是在村（居）民委员会成员候选人条件中增加“拥护中国共产党的领导”；六是规定需由村（居）民会议或者村（居）民代表会议决定的重要事项，应当先经村（社区）党组织研究讨论。把党的领导贯穿村（居）民委员会工作的全过程、各方面。

二，明确村（居）民委员会工作的理念和原则。一是增加规定坚持和发展全过程人民民主，坚持自治、法治、德治相结合；二是在“村民委员会实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”中增加“民主协商”，并在村民自治的各个环节中落实落细“五个民主”的具体要求；三是增加“居民委员会实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”的规定，完善民主选举程序、会议制度，规定居民委员会应当实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则等。通过健全基层民主制度，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业。

三，完善村（居）民委员会的组成和职责。一是将居民委员会设立标准从原来“一百户至七百户”提高到“一千户至三千户”，并允许根据实际需要在适当范围内设立。二是在组成方面，增加村（居）民委员会成员实行近亲属回避制度，防止发生利益冲突；根据基层治理的需要，增加村（居）民委员会的下设委员会，增设人居环境委员会（环境和物业管理委员会）、老年人和妇女儿童工作委员会。三是适应新形势新任务新要求，完善村（居）民委员会职责任务：在自治事项方面，增加规定支持和引导践行社会主义核心价值观，铸牢中华民族共同体意识；促进家庭和睦，关心关爱老年人、（留守）儿童、残疾人和困难村（居）民；支持和引导社会组织、社会工作者、志愿者等社会力量参与治理和服务等。在协助政府工作方面，聚焦夯实国家安全和社会稳定的基层基础，对事关基层安全的重要事项作了列举，以提升基层安全防控能力和应急处置能力；增加规定组织村（居）民参与群防群治，协助处理信访事项和协调化解矛盾纠纷，协助做好社区矫正工作和刑满释放人员帮教工作，协助做好突发事件应对工作；针对城市物业纠纷多的现实问题，增加了居民委员会对业主大会和业主委员会的相关职责，以及协助调解物业纠纷的职责。

四，完善村（居）民委员会选举制度。贯彻落实中央文件精神，总结各地实践经验，完善村（居）民委员会选举制度。一是健全选举委员会。在村民选举委员会中增设副主任，并增加回避制度；设立居民选举委员会主持选举，规定其组成、产生和回避制度。二是扩大选民范围。根据实践需要，将从事村务工作一年以上、经村民会议或者村民代表会议同意的非户籍人员，纳入村民委员会选举的村民范围；将居民委员会选举的选民从本社区户籍居民扩大至非户籍常住居民，以及非户籍但在本社区工作六个月以上、经居民选举委员会确认的社区工作者。便利非户籍人员参与常住地基层群众自治，缓解基层治理人才不足的问题。三是完善候选人条件。明确“被开除中国共产党党籍，因犯罪受过刑事处罚，利用宗族或者黑恶势力从事非法活动，组织或者参加非法宗教活动或者邪教活动”的四类人员不得作为候选人。四是规定居民委员会三种选举方式，即全体有选举权的居民选举、每户派代表选举和居民代表选举。五是规范委托投票。为方便选举期间外出选民行使投票权，同时防止强迫委托、非法集中选票，规定可以书面委托投票，每一选民接受委托不得超过三人，候选人不得接受委托投票。六是增加村民委员会辞职的规定，增加居民委员会成员罢免、辞职、职务终止、补选及对破坏选举的处理的规定。

五，完善民主协商、民主决策制度。总结地方实践经验，增加民主协商的规定，完善村（居）民会议、村（居）民代表会议的召开、民主决策程序等，增强制度实效，保障村（居）民的知情权、参与权、决策权。一是规范村（居）民会议和村（居）民代表会议的召开。降低提议召开居民会议的法定人数要求，增加居民代表会议制度；规定居民代表会议每半年、村民会议每年至少召开一次。二是完善村（居）民会议、村（居）民代表会议职能。增加村民会议、村民代表会议讨论决定的事项范围，包括涉及村庄规划、建设等乡村建设重要事项，本村重点帮扶人员、帮扶方案，以及法律、法规规定的其他事项；明确居民会议有权制定或者修改自治章程和居民公约、审议居民委员会工作报告、开展民主评议，讨论决定其他涉及全体居民利益的重要事项，可以将上述事项授权居民代表会议讨论决定，有权撤销或者变更居民代表会议和居民委员会不适当的决定；居民代表会议有权撤销或者变更居民委员会不适当的决定。三是充实完善对村（居）民小组的规定。规定村（居）民小组在村（居）民委员会的组织下开展活动；村民小组会议讨论决定本村民小组的重要事项；完善居民代表的产生、任期及要求。四是增加民主协商规定。明确协商事项、主体、形式和程序，要求村（居）民委员会及时组织实施或者监督落实协商确定的事项，需要提交会议的，要召集会议讨论决定。构建了协商、落实、监督的完整链条，确保群众的诉求表达更加顺畅有效。

六，完善民主管理、民主监督制度。一是健全村务公开制度、建立居务公开制度。增加村务公开的事项，明确居务公开事项、对违反居务公开规定的处理，设立村（居）务公开栏，可采用现代信息技术进行村（居）务公开，公布的期限不得少于十五日，方便村（居）民了解情况、进行监督。二是完善民主监督制度。设立居务监督委员会，实行民主评议；将村（居）务监督机构依法履职与集中整治群众身边不正之风和腐败问题衔接起来，规定村（居）务监督机构在履行职责过程中发现有侵害群众利益等违纪违法行为的，应当向政府和监察机关反映；增加对居民委员会主任实行经济责任审计、对居民自治过程中居民合法权益受侵害的司法和行政救济措施，加强对居民权益的保障。

七，健全村（居）民委员会工作保障。从经费、减负、设施、培训等方面对村（居）民委员会开展工作提供有力保障。一是经费保障。明确村民委员会日常运转经费、成员基本报酬标准由政府规定并给予适当补助；增加规定“村集体经济收入应当适当用于村公共事务和公益事业、村民委员会运转保障以及误工人员补贴”，使集体经济发展比较好、有条件的村能够为村民委员会工作形成稳定的基础保障；明确居民委员会日常运转经费、成员报酬及其标准由政府规定并拨付。二是落实中央为基层减负的决策部署。规定政府为村（居）民委员会协助开展工作提供必要的经费和条件；建立健全整治形式主义为基层减负长效机制；有关部门委托村（居）民委员会协助开展工作的事项，应当符合法律、法规规定，并承担所需经费。三是明确政府从规划、设施、信息化建设、人员培训等方面为村（居）民委员会做好保障。

村民委员会组织法、城市居民委员会组织法的修改和颁布施行，对健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度，保障人民依法行使民主权利，推进基层治理体系和治理能力现代化，具有重大意义。